第四讲　联邦制的建立及其特点

由联合殖民地到邦联

1774年9月5日召开的第一届“大陆会议”，不仅是北美独立革命的指挥部，也是合众国赖以孕育的直接母体。因为它是由各殖民地民选议会选派的代表组成的，它的召开意味着以往互不相属的殖民地，第一次找到了一个相互联系的历史舞台。随着《权利宣言》的发表，以华盛顿为总司令的大陆军的创建，“大陆会议”日益成为实现民族团结的象征，成为美利坚民族赖以形成的标志。虽然这一举动并不意味着改变原殖民地的地位和性质，但它的召开意味着原先互不相属的殖民地已变成“联合殖民地”（United Colonies）。对于形成中的“合众国”来说，“大陆会议”具有双重意义：（1）作为民意代表机构，它是未来国家立法机构的雏形；（2）作为“联合殖民地”的载体，又为未来的“合众国”提供了组织的形式。所以，当美利坚人宣布“大陆会议”召开时，他们在创建合众国的道路上实际上已迈出了第一步，尽管是十分艰难的一步。

虽然联合殖民地初建之时并不意味着各殖民地地位和性质的改变，但它一旦建立起来就不可能不在其运作中发挥影响和作用，以至改变历史的进程。决定性的步骤发生于1776年5月10日，第二届“大陆会议”通过了由理查德•亨利•李提出的决议，建议各殖民地着手组织保护“它们的选民的幸福和安全”的新政府。本来在此之前，马萨诸塞、新罕布什尔和南卡罗来纳，已经先走了一步。该决议通过后，其他殖民地先后都制定了新的“宪法”，并依法建立了“主权、自由和独立”的新政府，于是原殖民地便变成为“state”（邦），其地位发生了质的转变。正因为如此，出席“大陆会议”的各邦代表，才得以在《独立宣言》中庄严宣布：“这些联合殖民地从此成为，而且理应成为自由独立之邦，解除它和英王的一切政治联系，及对英王的一切隶属关系。”只是由于客观条件的限制，各殖民地当时还不能单独赢得真正独立，这些自称享有“主权”的邦，至多只具有“半国家”的性质。

“大陆会议”是自行召开的，本身并无立法基础。为了加强对革命的领导，建立某种合法的中央政权机关，取代由“大陆会议”行使的临时权力，显然是必要的。于是在1777年11月15日，“大陆会议”通过了由约翰•迪金森起草的《邦联和永久联合条例》。该条例第一次将这个国家正式命名为“美利坚合众国”（The United States of America），建立了中央的行政机构即由各州代表组成“诸州委员会”，并把“大陆会议”改为“邦联国会”，赋予国家宣战、外交等权力，成为合众国“头一部不成熟的宪法”，是合众国形成中最重要的步骤，表明一个新的国家已经诞生。该条例虽然把“主权”保留给了各州，使这个国家宛若邦与邦之间的友好联盟，但“永久联合”的规定已为国家的组成和稳定提供了法律上的依据。该条例在1779年已为绝大多数州批准，唯有马里兰州观望拖延了两年之久，直到1781年3月1日方始生效。

邦联条例所设国家机构，尚有许多不甚完善之处。邦联国会，作为国家的立法机构，其组成方式和权力与“大陆会议”相同，各州可选派代表2—7名，但在国会每个州只有一票表决权。更重要的是，有关宣战、缔约、举债、召集军队和任命总司令等重大事项的决定，均须得13州中至少9个州的同意。它虽设立了一个国务会议，但没有设立正式的国家元首，“诸州委员会”中虽有一个国务主席，但一般由委员中的长者担任，因而仅具象征性意义。国家行政机构由国会任命，最初只有外交、财政、陆军、海军和邮政等5个部、局，其中海军部迟至1789年才建立。首任外交、财政和陆军部长，分别由罗伯特•利文斯顿、罗伯特•莫里斯、本杰明•林肯担任，他们都是独立战争时期的有功之臣。总之，无论从政府组成还是从权力分配来看，邦联还只是一个有限政府。

邦联最大的一项永久性成就，就是制定了一项新的领地政策，它是有关西部土地的。这项政策的成功制定，在某种程度上得益于各州的分歧。因为，佐治亚、南北卡罗来纳和弗吉尼亚，都根据原英王特许状中含糊笼统的词句，自认为它们的疆界一直延伸至密西西比河，其中弗吉尼亚、康涅狄格、马萨诸塞和纽约对“西北部”的争夺尤为激烈，只有马里兰、宾夕法尼亚、特拉华、新罕布什尔、罗得岛在西部没有土地权，但对那些幸运州在西部的扩张感到担忧而要求把西部土地移交邦联政府处理。¹为此，联邦国会在1780年10月决定，凡可能割让或转让予合众国的土地，“其日后的处理应符合于合众国的公共利益”，从而奠定了西部土地国有化的基础。此后，纽约、弗吉尼亚、马萨诸塞、康涅狄格等州，先后放弃其西部土地权，使之成为国家的“公共土地储备”。

以此为前提，国会还成立了一个以杰斐逊为主席的专门委员会来研究西部土地的处理问题，这个委员会先后于1784年、1785年、1787年提出3个土地法令，决定向移民开放西部公地，土地处理采取公开标卖方式，在当地人口未足额之前实行“领地制”，但满额时可以平等身份加入联邦并享有平等的权利、承担相应的义务。它实际上是一种新的殖民制度，因为它并不把西部的“领地”看做美国的永远的附属部分，而让它最终成为合众国平等之一员。因此，它确定了西部领地逐渐美国化的方向。