第二章　产业法基本理论

一、产业法的涵义与体系

（一）产业法的产生

产业法作为经济法的重要组成部分，是伴随着经济法的出现而产生的，从某种意义上说，早期的经济法主要是产业法。[1]20世纪初期，出于实现产业复兴、摆脱经济危机的需要，一些国家对经济的干预逐步加强，日本和德国是当时资本主义国家强化产业立法的典型。日本是世界上尤为重视产业立法的国家，1931年颁布了《重要产业统制法》，分别于1933年、1934年出台了《炼铁业法》和《石油业法》；德国的产业立法更早，1910年出台了《煤炭业法》和《钾盐业法》。向来强调自由主义的美国，为摆脱经济危机使美国经济陷于萧条的局面，罗斯福时期实行了为期二年的产业复兴法，体现了政府对产业发展的干预。早期的产业法与经济危机联系在一起，主要是以危机对策法的形式出现，现代的产业法担负着更大的功能和任务，这是由现代经济的特点所决定的。产业是国民经济的基本组成单位，随着经济全球化和国际竞争的加剧，提高产业竞争力是各国经济立法的重点。

产业法的产生和变迁是与社会化大生产逐步深入发展紧密联系在一起的，社会化大生产客观上对国家的经济协调提出了更高要求，在此过程中国家也开始自觉地参与经济生活，基于社会整体利益对经济的发展进行调控。随着社会经济的运行，一国的国民经济发展或多或少会存在一些不协调的状况，需要国家根据产业的地位和发展的阶段以及国民经济整体发展的需要，对产业进行调整，否则，会因产业结构的失衡，影响和阻碍一国的国民经济的健康发展。在此种情况下，若任由市场主体的“意思自治”来调整国家经济结构是无法想象的，客观上需要由国家合理规划和进行结构调整，以期获得国民经济的协调发展。

（二）产业法的涵义

产业法是政府规制产业的立法，本质上属于政府管理经济的立法，包括对产业结构、产业布局、产业组织、产业技术等进行管理的立法。产业法依其调整范围的不同，是整个国民经济的还是局部的或涉及某些行业的，可分为宏观产业法和中观产业法。从总体上看，宏观产业法调整国民经济总体供求结构平衡，其所要实现的最终目标是协调各产业之间的关系，促进社会整体利益的提高。从某一时期宏观产业法所要实现的目标来看，其主要是实现经济的复兴、工业化等，这是一般目标。而为实现某一时期的一般目标，则要具体确定发展哪种产业，例如是发展重工业，还是鼓励发展信息产业等，这是具体目标。各目标之间是逐级具体化、明确化的关系，它们之间具有兼容性和体系性。尽管各国不同时朝的宏观产业法发展目标的侧重点不同，但其宏观产业法的最终目标是大致相同的，即促进国民经济的稳定、协调发展，增进社会整体经济效益。宏观产业法无论是在经济复兴阶段还是高速增长阶段，都是通过对产业进行调整，其最终目标都是实现产业结构的合理化、高级化和促进经济的稳定增长和可持续发展，以促进社会利益的最大化。

宏观产业法的本质在于政府根据特定时期国内外经济发展变化的大趋势，结合本国的具体国情，规定不同的产业部门在国民经济中不同的地位，通过各种政策和措施促进资源合理分配，使产业结构逐步实现合理化和高级化，以促进国民经济健康协调发展。[2]宏观产业法往往具有全局性、综合性和本土性的特点，其调整的对象具有全局性，对整体国民经济进行统筹考虑，确定产业发展战略，最终达到整个国民经济的均衡与可持续发展。宏观产业法的调控手段具有综合性，所使用的手段大致分为间接诱导手段、直接限制手段和提供信息服务的手段。其中，间接诱导政策包括运用税收、政府投资等使某种产业所处的环境条件发生变化的各种政策；直接限制政策包括行政审批、配额制等。宏观产业法的本土性主要体现在产业法的目标、内容和手段都必须同本国的经济发展阶段和特点相适应，目标的制定必须从本国的资源禀赋、经济发展阶段及面临的主要任务等出发；手段也应该结合本国的政治经济体制、市场发育程度、文化传统的特点来合理确定，不能盲目照搬国外的手段体系。

中观产业法是对国民经济中某些重要或关键的行业进行调整的法。中观产业法规制一般是指以纠正特定产业运行的缺陷、维护和实现产业整体利益为目的，针对局部经济领域制定和实施法律与政策的行为。规制的主要目标是尽量减少或降低资源配置的低效率。政府规制具体产业的主要目的在于在政府、企业、市场所组成的三要素体制中，政府基于维护市场效率、维护社会公平规制具体产业，在企业、市场、政府三者关系中政府既调节市场，同时也引导企业，它突出强调的是企业与政府之间的协调与合作。在强调政府调控的同时也要保障企业作为微观经济活动主体的权利，保证企业在市场经济活动中拥有比较充分的自由，企业决策基本服从于市场调节，政府调控主要通过市场，市场仍然是配置社会资源的重要渠道。

中观产业法因其主要针对特定的产业进行调控，一般具有产业针对性强的特点。众所周知，一国不可能对所有的产业都进行专门的产业立法，客观上也无此必要，仅在需要扶持或抑制某些产业时而制定特定产业法。例如，日本为了提高其机械工业的竞争力，1956年制定了《机械工业振兴临时措施法》；韩国政府为了扶持其电子工业的发展，1969年出台了《电子工业振兴法》。中观产业法比宏观产业法具有更明显的阶段性，当它所针对的特定产业达到预期目标时，相应的产业法便失去了用武之地。[3]

从理论上来说，产业法作为经济法体系中的重要组成部分，其根本宗旨是服务于国民经济中各产业的平衡协调和可持续发展。产业法的基本理念在于在尊重市场机制的基础上，政府基于特定的产业政策目标，对经济活动的一种自觉干预，以实现产业结构调整、振兴与升级。产业法一般通过保护和扶植某些产业，对某些产业予以优化和升级，改善资源配置，增强产业竞争力。对某些不符合社会发展需要的产业予以淘汰或为改善与保护生态环境，对污染严重、能耗高的产业进行抑制。总之，产业法根据国民经济发展中不同的政策目标，对不同的产业采取不同的态度，或对同一产业在不同的发展阶段采取不同的政策，一般分为扶持、鼓励和限制、淘汰两种基本倾向。产业法正是通过区别对待，使产业的演化与其经济发展战略目标相一致。

（三）产业法的体系

产业法体系是各类产业立法的有机统一体。按照法律渊源，产业法的体系由产业宪法、产业法律、产业行政法规、产业地方性法规、产业规章，以及产业国际法、产业司法解释等组成。按照内容，产业法一般分为产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四个部分。

1.产业结构法

产业结构法是根据国民经济发展对不同产业需求程度的不同以及产业自身发展的状态，针对不同的产业采取不同的政策，旨在促进产业结构合理化的立法，包括产业结构基本法和单行产业法。产业结构基本法规定产业结构调整的目标、方向、步骤、措施、项目、监管、责任等内容。国务院2005年发布的《促进产业结构调整规定》是我国产业结构调整的基本立法。我国产业结构调整的目标是推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。现阶段产业结构法的重点是发展先进制造业，提高服务业比重和水平，加强基础设施建设，优化对外贸易和利用外资结构，促进产业协调健康发展，推进经济社会协调发展。单行产业法是关于某一产业的立法，如《农业法》、《公路法》、《铁路法》、《民用航空法》等。

产业结构法是产业法中最有代表性的亚部门法之一，在当今中国，市场经济刚刚起步，因市场发育不全而表现出的不完善与不发达，使得我国的潜在比较优势与结构效应单靠市场的自身力量在短期内难以发挥。[4]在我国相当长的时期内，结构矛盾的缓解，结构效应的发挥对于经济的稳定持续增长具有特殊意义，它当然地成为我国政府宏观调控的重要任务和手段。[5]在尊重市场的基础上，在政府合理的产业结构调整与引导下，推动产业结构的合理化和高级化，促进国民经济的协调、稳健发展。政府通过产业准入制度实现调整产业结构的目的。政府对产业准入的管制状态表现为鼓励、允许、限制、禁止等。通常，鼓励类的产业属于基础产业、新型产业、高科技产业、环境产业或者具有民族特色的产业；允许类的产业属于竞争秩序良好、市场供求关系稳定的产业；限制类的产业属于技术落后、产能过剩、污染较重、能耗大的产业，或者具有自然垄断、政府经营性质的产业；禁止类的产业属于技术显著落后、环境污染严重的产业，或者有违公序良俗的产业。当前，产业结构失衡是中国经济发展中的突出矛盾，也是导致经济发展不均衡的主要内因。宏观产业结构的调整和优化是当前我国宏观调控面临的重要任务和目标所在。

2.产业组织法

产业组织法是规范产业组织的立法。产业组织是指产业内企业之间的竞争与合作关系，不同于企业组织。产业组织法包括反垄断法、企业合并立法、中小企业立法、国有企业法等；企业组织法包括合伙企业法、公司法等。产业组织法旨在平衡产业竞争和规模经济的关系。产业竞争是产业内部各企业之间通过发挥比较优势，以获得更多市场份额的交互作用。产业竞争可以最大限度地实现产业要素的有效配置，使产业生产满足社会需求。

根据《90年代国家产业政策纲要》中规定，我国产业组织政策目标是:促进企业合理竞争，促进规模经济和专业化协作；规模经济效益显著的企业，应该形成以少数大企业集团为主体的市场结构；对其他产业，形成大、中、小企业合理分工或者大、中、小型企业互补和企业数目较多的市场结构。为了实现这一目标，相应产业组织法包括鼓励竞争反垄断法、企业兼并法、企业集团法、中小企业促进法等，由这些法律、法规构成了产业组织法律体系。我国产业组织法应根据不同产业的企业组织特点，对不同产业制定和实施不同的产业组织法。一方面，产业组织法应体现竞争政策，除了涉及国家安全的行业、自然垄断行业等少数行业以外，大多数行业、大多数企业、大多数产品都属竞争性产业的范畴。国家应从公平的投资税收政策、严格的技术质量标准、规范的反垄断法规和快速的市场信息服务四个方面创造公平、公正和透明的政策环境，实现优胜劣汰。另一方面，要适应国际市场竞争需要，发展规模经济，推动企业大型化、集团化，优化产业内的资源配置，其关键问题是平衡协调竞争效益和规模经济之间的对立统一关系，既要禁止产业垄断，又要发挥规模经济的效益，建立有效竞争的市场秩序，提高市场绩效。[6]

3.产业技术法

产业技术法是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。[7]产业技术法旨在促进产业技术发展和技术进步，其关键点为产业的技术发展方向、实现手段和措施。产业技术法的目标一般是推动以企业为主体的技术创新体系建设，运用经济激励手段鼓励企业进行科技创新，推广高新技术的扩散和强调对引进先进技术的吸收消化再创新。产业技术法还包括标准化立法，鼓励采用更符合安全、健康和节能环保要求的标准。通过产业技术法鼓励采用先进的生产技术、工艺与设备，走新型工业化道路。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的发展道路，努力推进经济增长方式的根本转变。

4.产业布局法

产业布局法一般是指政府为实现产业在空间的合理分布制定的法律。产业布局法调整产业在不同区域和地区间资源的配置及其关联性的政策，其核心是合理确定地区间产业分工，发挥地区优势。产业布局的合理化，实质是根据资源禀赋和市场需求的不同，发挥区域比较优势，促进资源配置和利用的高效化。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业分工和协作政策等内容。产业布局是指产业存在和发展的空间形式，即产业各部门、各环节在地域上的有机分布组合。[8]新中国成立以来，我国依照非均衡发展原则出台了一系列促进产业布局的政策，如“三线工程”、“经济特区”、“西部大开发”等，但是规范的法治化程度低。日本的《北海道开发法》、美国的《田纳西流域管理法》是典型的区域规划和产业布局法。产业布局法旨在实现产业在空间的合理分布，其核心是合理确定地区间产业分工，发挥区域优势。基于各区域的资源禀赋和市场需求的不同，充分发挥区域比较优势，对促进资源的优化配置和高效利用具有重要意义。

我国的产业布局法通常包括主体功能区制度、高科技园区制度和产业集群制度三个方面的内容。主体功能区是根据各地区资源环境承载力、现有开发密度和潜力，明确其功能定位、开发方向和强度的空间格局。根据国务院2010年12月21日发布的《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》，我国国土空间按照开发方式分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，按照开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类区域。其中，优化开发区是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济条件较好，应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。限制开发区分为两类:一类是农产品主产区，一类是重点生态功能区。禁止开发区一般是需要重点保护的生态功能区，禁止进行工商业的开发。

不同时期，对一国产业布局的影响因素不同和目标不一样，产业布局法一般有国家安全、经济发展、社会稳定、生态平衡等方面的目标。在战争时期，国家安全第一，我国在20世纪60年代上马许多“三线工程”的空间布局就是出于备战和国家安全的考虑。在和平时期，主要考虑经济发展和社会稳定的因素进行产业布局。在重视环保的时代，生态平衡和环境保护成为一国产业空间布局的首要影响因素。