第一节 集体土地所有权制度的来源
我国现行“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制是如何形成的？了解我国集体土地所有权制度形成的历史，有利于我们更深刻地了解这一制度存在的意义，并设计更加符合当前国情的改革方案。
新中国成立以来，随着政治、经济形势的发展，国家围绕农村土地制度等土地问题进行了一系列的改革探索，建立了有中国特色的农村土地制度。我国农村土地制度是一个不断发展、不断创新的过程。新中国农村土地所有权制度的发展可以划分为以下几个阶段。
一、农民土地所有制的建立（1949—1952）
1949年新中国成立之时，全国尚有近三亿人口的地区没有实行土地改革，为了完成这一规模空前的消灭封建土地制度的斗争，于1949年冬开展了土地改革运动。“到一九五二年冬，除台湾省和一部分少数民族地区以外，全国的土地改革基本结束，使三亿无地或少地的农民分得了约七亿亩土地和其他生产资料。”[1]至此，实现了1950年6月颁布的《中华人民共和国土地法》提出的目标：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实现农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”从而建立起了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，实现了农村土地从封建地主所有制向农民所有制的转变。土地改革的实质是一次均田运动，它消灭了大地主，使得农民个人普遍而且比较平均地获得土地所有权。“土改”完成后，对于分得国有土地的农民，由政府发给国有土地使用证；对于取得私有农业土地的农民则发给土地所有权证。此时，承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。由此可见，作为共产党“打土豪、分田地”承诺的兑现，也作为农民参与革命的成果，此时期农民对分得的土地取得了完整的土地所有权。
从土地所有权角度进行的这场深刻的社会革命，解放了农村生产力，极大地调动了亿万农民的生产积极性。[2]这种以农民土地所有制为核心的农村土地产权制度也是最适应当时的农业生产条件、农村产业特点和农民利益取向的制度安排，在当时取得了极为显著的绩效。
这一时期的土地立法主要包括：（1）1950年6月颁布的《土地改革法》，其基本内容是废除地主阶级的土地所有制，其中对土地没收和征收、土地分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法作了规定。（2）1950年11月颁布的《城市郊区土地改革条例》，作为对《土地改革法》的补充，主要适用于决定建设的大工业区及大城市郊区，规定城市郊区所有没收和征收得来的农业土地一律收归国有，连同国家在郊区内的其他农业土地一起分配给无地或少地的农民使用。[3]
二、社会主义改造：从农民所有到合作社集体所有（1953—1957）
1952年，中国工业化、城市化过程刚刚起步。1953年，新一轮的土地制度变迁便启动了，这便是农业合作化运动。农村合作社的建立过程大体如下：1953年中共中央先后发布《关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业生产合作社的决议》，并在过渡时期的总路线中提出逐步实现国家对农业的社会主义改造的任务，使土地入股、统一经营的初级农业生产合作社在广大农村得到普遍发展。1955年7月，毛泽东作出《关于农业合作化问题》的报告；同年10月，中共中央通过《关于农业合作化问题的决议》，随即出现了农业合作化运动迅猛发展的浪潮。1955年11月，全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程草案》；1956年6月，全国人民代表大会又通过《高级农业生产合作社示范章程》，这两个文件是指导当时的合作化运动的两个纲领性法律文件。
在中央强有力的推动下，中国农村很快就实现了从初级社向高级社的转变。1956年年底，对农业的社会主义改造基本完成。这表示中国普遍的农村高级社的建立。[4]到1956年12月末，全国农村高级社增加到54万个，入社农户达10742.2万户，占全国总农户的87.8%。1957年9月14日，中央下发《关于做好农业合作社生产管理工作的指示》，提出：合作社建立“统一经营，分级管理”的制度，管理委员会是合作社统一经营的领导机构，生产队是合作社组织劳动、管理农业生产的基本单位。[5]从而在合作社内设立管理委员会、生产队等组织机构，生产队是最基本的劳动生产单位。
从初级社到高级社的运动，也是农村土地所有权从农民个人私有到集体所有逐步转变的过程。在初级社时期，农民仍然保留土地私有权，可以入股，并根据入股土地的数量和质量参加分红，股权是土地私有权的转化形态。初级社的特点是“土地入股、统一经营”，农民的个人土地所有权必须加入合作社，而且土地的经营事务必须统一起来，但农民个人对自己的土地按照入社的数量保持“股份”。保持持股这种民法上的权利的合作社形式，从现在民法学角度来看，农民个人的基本民事权利没有从根本上被否定。[6]高级社运动则使农民的土地权利进一步受到限制，将农民私有的土地转为合作社集体所有。高级社的主要特点是：土地和耕畜、大型农具等生产资料归合作社集体所有，以生产队为基本的劳动组织形式，实行集体劳动、统一经营；以社为单位统一计划进行生产，产品归合作社集体所有，在扣除各种生产费用和提留之后，根据按工分配的原则分配给社员；取消土地报酬，土地无偿地归集体所有。从民法角度来看，高级社的特点就是，完全实现了合作社所有权制度，合作社的社员集体成为所有权人，他们按照社员的身份，平等地享有“共同劳动、共同分配”的权利；合作社按照成员自治的原则，对合作社的经营进行自我管理。[7]初级合作社和高级合作社的共同点是土地等生产资料统一使用、社员共同劳动、成果统一分配地进行农业生产合作，区别主要在于土地等生产资料在初级社归社员所有而在高级社归合作社公有。[8]
三、人民公社运动：从合作社集体所有到“一大二公”（1958—1960）
经历社会主义改造后的农业生产合作社所有属于一种集体所有的形态，也是社会主义公有制的表现形式。各合作社之间的产权界限是清晰的。但很快，人民公社运动打破了这一界限。
1958年3月20日，中共中央下达的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》是人民公社化运动开始的标志。人民公社化运动冲破了原来以高级社为单位的集体所有、集体使用的土地制度，土地等生产资料实行公有化、全民化，可以在公社甚至在全县（区）范围内任意调用。人民公社以“一大二公”为特点，实行政社合一（经济组织和政权组织合并）、工农商学兵相结合的原则，一般为一乡一社，个别的为一县一社。公社内部实行高度集中统一管理，贫富拉平，平均分配，无代价上调下属生产队乃至社员的个人财产，导致“共产风”“浮夸风”严重泛滥。从现在民法的角度来看，人民公社制度实质上否定了高级社时期基本上确定为“合作社所有权”的民事权利，实际上将农民地权收并为地方政府所有或者国家所有。[9]
但值得一提的是，对农村集体资产的三级管理机构，始于人民公社运动时期。1958年12月10日中共中央八届六次全体会议通过《关于人民公社若干问题的决议》，提出，人民公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级；管理区一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责；生产队是组织劳动的基本单位。[10]至此，在人民公社内形成了“管理委员会—管理区—生产队”的三级组织体系。
四、“拨乱反正”：从“一大二公”到“三级所有、队为基础”（1961—1983）
人民公社运动给土地产权制度带来了极大的混乱，也打击了农民的生产积极性。1961年春以后，当时的中央领导人开始陆续纠正错误。1961年中共中央制定的《农村人民公社工作条例（草案）》（简称《农业六十条》）试图对当时混乱的土地制度进行整理，规定：“土地可以确定为生产队所有，也可以仍旧归大队所有，固定给生产队长期使用。”1962年2月颁布的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》对公社、大队和生产队之间所有、管理和使用土地、森林、水利设施等的权属关系进行了界定。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》则明确了以生产队为基础的土地所有制，规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”故此，最终形成了“人民公社—生产大队—生产队”三级集体所有的体制。这一体制也是我们今天见到的“乡镇—村—组”三类农民集体所有的雏形。
五、人民公社解体与农村改革：现行“三级所有、队为基础”的集体所有制正式形成
20世纪80年代初，农村改革后，政社合一的人民公社体制逐步解体。在集体经济组织形式上，农村改革中实行政社分开，建立乡政府，并相应建立村委会和村民小组，乡镇、村、组三级集体经济组织格局保留不变。1984年中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》对农村集体经济组织的设立给出指示。到1985年春，农村人民公社政社分设工作结束，政社合一的人民公社体制正式终结。在组织形式上，5.6万多个人民公社转变为9.1万个乡（镇）人民政府；生产大队变成了村级单位，共有94万多个村民委员会；生产队改为村民小组。[11]至此，现行法律规定的“乡镇—村—村民小组”三级农民集体所有的土地所有权形态正式形成。
六、小结
通过农业合作化运动，由初级社到高级社再到人民公社，以及后来的“拨乱反正”、政社分开，在这整个过程中，农村土地产权制度发生了极大的变化，经过混乱的摸索和调整阶段，最终建立了“乡镇—村—村民小组”这种“三级所有、队为基础”的农村土地集体所有制。这种土地所有制一直沿袭至今。1978年开始的农村土地产权制度的变革，则是围绕土地使用制度或者说土地经营层面展开的。除了在农地的产权权能上不断强化土地承包经营权、不断弱化土地所有权之外，农村土地的集体所有制并无触动。近年开始的集体资产股份改革探索有望在公有制的框架下完善农村土地集体所有的运行方式。
从我国集体土地制度变迁的历史脉络可以看出：在漫长的中国历史进程中，土地问题是政权更替最主要的原因，农民对土地权利的渴望与其土地权利的贫乏之间的矛盾，导致了历次农民起义，催生了“均田免粮”的口号，并引发朝代更替。中国共产党充分认识到土地问题的极端重要性，将土地问题作为民主革命的中心问题。[12]新中国成立前后，通过“土改”，农民实现了“耕者有其田”的愿望，确立了农民个人土地私有制。此时的农民个人享有土地所有权，其土地可以自由流转。随后进行的社会主义改造则通过一系列运动把农民土地私有转为集体所有，农民个人在土地上的权利基本上完全被否定，任何形式的土地流转行为也被禁止。后来实行的家庭联产承包责任制又将土地中的部分产权还给农民，农民依法享有土地承包经营权，并可以依法将该权利进行流转。有学者从民法角度对中国共产党与农民之间在土地上的权利进行分析，得出这样一种内在关系：中国共产党选择以解决农民土地问题作为中国革命的具体目标之一，在形式上表现为对农民的许诺，而这种许诺在民法合同法上应理解为要约；农民送子当兵、送夫当兵，推着小车上前线等等积极支持中国共产党领导的革命事业的行动是对上述要约的承诺；中国共产党夺取政权后至今天，从分田地的实施，到未采取过激手段实现了集体所有这种特殊形式，都体现了一种对合同的实际履行，即可以理解为对农民以血汗及生命支持中国共产党夺取政权的一种回报。[13]而之后的家庭联产承包责任制有重新还权于农民的意思，也体现了中国共产党对其“政治契约”的履行。从这个角度来看，在农村土地制度安排问题上，无论制度如何变迁，也无论短期内的制度如何安排，保障农民的土地权利是基点，实现好、维护好、发展好农民土地权益是农村土地制度改革的核心目标。这也是当前中央将“保障农民利益不受损”作为改革底线之一的重要原因。在工业化、城镇化的背景下，农民的土地权益不再局限于，甚至在有些地区主要不是体现为种田收入，土地非农使用的收入将成为农民土地收益的大头，土地收益实现形式的变化也对土地制度的安排提出了调整要求，但保障农民地权是亘古不变的道理。