湖南扩大有效投资的对策研究[1]
湖南省人民政府发展研究中心调研组[2]
2018年是湖南省的“产业项目建设年”，项目投资是推动湖南发展的重要动力。投资一头连着需求端，一头连着供给端，是推动供给侧和需求侧两端同时发力的重要力量。当前湖南省推进供给侧结构性改革和经济高质量发展，必须在投资的“有效”上精准发力，培育增长新动能，形成有效供给。围绕这一重大问题，我们赴省内外进行了实地调研，召开了专家座谈会，对投资领域相关问题进行了深入剖析，并针对“投什么”“谁来投”“怎么投”提出了对策建议。
一 湖南扩大有效投资面临的主要问题
经历了改革开放40年高强度大规模开发建设后，湖南发展进入了新的历史阶段，同时投资领域也积累了不少问题。
（一）投资效率下降快，盈余率不高
从投资率看，2005～2016年，湖南投资率从39.9%持续提高至89.9%，12年间提高了50个百分点，2016年超出全国8.6个百分点。从投资贡献率看，从2005年的39.1%稳步提高到2014年的57.9%，然后在2016年开始下降，为53.0%，12年的平均值为51.3%，超出全国同期均值6.4个百分点。投资率和投资贡献率上升表明经济增长的投资驱动特征强化，而投资具有边际递减效应，过度依赖投资驱动将导致投资效率下降和无效投资增加。
从增量资本产出率（ICOR）来看，2017年，每新增1个单位GDP产出，广东、江苏、浙江、山东分别需要新增4.05个、5.96个、6.72个和6.92个单位投资，全国平均需要7.26个单位，湖南需要9.34个单位。从2005～2017年的增量资本产出率省际对比来看，湖南多数年份高于全国平均水平，也高于经济发展阶段更高的广东、江苏、浙江、山东等省。剔除2009年国家4万亿投资造成增量资本产出率陡增的影响，湖南总体呈现上升态势，2014～2017年增量资本产出率在6至10的区间高位波动，2017年比2005年提高了247.2%。增量资本产出率上升意味着单位产出增长所需的投资量增加，投资效率下降。
从全社会固定资产投资效果看，湖南投资的整体效果较差。以投资效果系数衡量，2016年湖南总的投资效果系数为10.7%，远低于全国13.7%的平均水平，排名全国第21位。湖南投资当期效应低，盈余率不高。2016年，全省固定资产投资总额为2.8万亿元，排名全国第9位；按支出法GDP核算的资本形成占53%，排名全国第19位。省际比较来看，2016年湖南省制造业固定资产投资8824.5亿元，相当于广东的91.9%，但是资本形成总额仅相当于广东的48.3%。
（二）资金来源渠道窄，自筹压力大
从固定资产投资的资金来源来看，湖南固定资产投资资金主要来源于自筹资金，2016年占到72.7%，超出全国平均5.6个百分点；其次为其他资金、国内贷款、国家预算内投资、利用外资等，其占比均低于全国平均水平。湖南省固定资产投资来自国内贷款的比重，2012～2016年五年间均不到10%，北京、上海等金融发达地区该比重都在20%以上，湖南2016年该比重全国排名第22位。2017年，湖南民间固定资产投资1.88万亿元，增长14.5%，比全部投资增速快1.4个百分点，占全部投资的比重为59.9%，比全国平均低0.5个百分点。湖南资本市场支撑能力不强，担保行业规模过小，融资担保能力较弱，提供的担保额度有限。2017年，省内备案的100家担保机构注册资本总规模仅224.6亿元，新增担保额329.6亿元，在保余额493.4亿元，担保业务收入7.06亿元，净利润1.45亿元，担保代偿24.79亿元，融资担保代偿率7.74%。投资基金管理办法落后，对初创企业支持不足。《湖南省省级政府性投资基金暂行管理办法》规定，“对产业发展类政府性投资基金，政府出资不得作劣后级资本”。“基金清算或运行过程中出现亏损时，首先由基金管理机构以出资额承担亏损，剩余部分政府和其他出资人按出资比例、以出资额为限承担。”实际操作中，由于初创企业高风险和高失败率，政府主导的产业投资基金对初创企业难以给予有力支持。从备案情况看，全省166家已备案基金公司，带有创投字样，以创投名义注册拟从事创业投资的基金公司仅26家，真正从事创投业务的基金公司则更少。
（三）投资使用方向偏，实业发展难
从投资去向来看，有脱实向虚倾向。湖南对第一、第二产业的投资热度明显低于第三产业。2017年，全省三次产业结构为10.7∶40.9∶48.4；三次产业投资结构为4.0∶36.3∶59.7。根据收入法GDP核算，全社会固定资产折旧是生产类资本存量当期折旧，全社会固定资产折旧率反映了用于再生产类型的设备等固定资产累计投资情况。2016年，湖南全社会固定资产折旧率10.3%，在全国31个省份中折旧率排名倒数第一，并且长期排名倒数，反映出湖南经济总量创造中通过设备和技术升级改造等获得的经济总量比重低。近13年来，平均每年比广东低2.5个百分点，反映出产业投资及实体经济投资中资产的投入比例不大，可用于扩大再生产的固定资产和研发投入的比例不高。同时，低效企业挤占投资现象仍然存在。低效企业不退出，好资金流向坏企业、坏项目，进而推高了新企业、好企业的融资成本。省国资委综合认定，华菱集团、湘煤集团等13户省属监管企业中二、三级企业共有64家僵尸企业，其中二级企业30家、三级企业34家，处置工作仍在进行中。据了解，除省属监管的“僵尸企业”外，市属监管企业中的“僵尸企业”和靠政府补贴度日的低效民营企业也不在少数。
二 有效投资不足的深层原因分析
分析有效投资不足的问题，需要从当前湖南省经济发展的阶段性特征出发，在历史发展逻辑中分析。改革开放以来，湖南逐渐形成了重工业化的路径依赖，投资驱动的惯性较大，当前正处于工业化中后期跨越的关键阶段。
（一）创新驱动乏力影响投资的有效性
随着经济总量不断增大，我国经济发展面临速度换挡节点、结构调整节点、动力转换节点，低成本资源和要素投入形成的驱动力明显减弱，发展动力转向创新驱动。从国内实践来看，转型越快、创新能力越强的地区，如广东，经济投资有效性越高。创新是提高投资有效性最关键的因素，扩大有效投资就要转变经济发展方式，促进经济从投资引领向创新引领转变。当前湖南经济劳动密集和低经济效益的特征明显，整体生产力水平在全国居于中游水平，创新的影响力低于经济总量在全国经济中的地位。2016年，湖南GDP收入构成中，营业盈余率占23.5%，低于全国14个省份；劳动者报酬占50.6%，比重高于全国18个省份。
（二）投融资体系不完善拖累实体经济投资效率
湖南投融资体制仍然存在一些突出问题：如企业投资主体地位有待进一步确立；投资项目融资难、融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；政府投资管理亟须创新，引导和带动作用有待进一步发挥；权力下放与配套制度建立不同步，事中事后监管和服务仍需加强；投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高等。由于投融资体制不顺，湖南利用银行贷款、外资资金及其他资金长期相对低于全国平均水平。调研中发现，湖南省中小企业贷款主要来源于本地银行，而湖南普惠金融发展水平较低，中小微企业融资和创业初期融资难度较大。本地三大银行省农商行、长沙银行、华融湘江每年新增贷款规模还不足2000亿元，加之省内银行的平均存贷比不足70%，银行系统对中小微和创新型企业投资的支持能力非常有限。政府对初创企业的投资扶持不足，从省级政府和国有企业背景的主要投资基金看，属于前端创业投资和种子投资、天使投资的企业仅有高创投一家，受制于对国有基金的考核和评价制度的约束制度，实际操作中基金对于创新创业初期企业的投资非常有限。
（三）市场经济体制不规范影响整体投资有效性
湖南体制机制改革相对滞后，经济市场化程度不高。有的产权制度设计不合理，花别人的钱办自己的事，或者花别人的钱办别人的事，往往造成盲目扩大投资、债务上升，最终投资效率都不会高。有的企业“大到不能倒”，政府不能等闲视之，甚至不得不追加投资或投放新的贷款，导致资源被低效利用。还有的投资在去产能的重点行业，处于国家重点产业布局之外，坚持了错误的方向，导致投资越大损失越大。那些产能严重过剩的产业，低端领域重复投资越多，越有可能变为无效投资和低效投资。湖南投资的市场化水平不高，资源的流动不畅，产业投资相对低效。分行业看湖南制造业的资本利润率，行业间差距明显高于全国平均水平。湖南行业间的资本利润率差距大，说明市场机制没能充分发挥作用，部分行业资源被低效利用，没能流向更高效的部门或行业，拉低了整体投资的有效性。
三 扩大湖南有效投资的对策建议
今年湖南“产业项目建设年”的核心和重点是抓好有效投资，投资既要规模又要结构，既要速度更要效益。其中，最关键的是要解决好“投什么”“谁来投”“怎么投”的问题。
（一）“投什么”，关键是要有质量、有效益的投资
要围绕有效需求，进行有效投资，不搞重复建设，不新增过剩产能。重点是在提高投资的有效性和精准性上下功夫，优化投资结构。新时期，旧的投资需求和新的投资需求此消彼长，基础设施互联互通和一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会大量涌现，投资在技术创新、产业升级、环境治理等领域中还大有可为。要紧紧围绕《湖南工业新兴优势产业链行动计划》中确定的20个新兴优势产业链安排投资，加大对传统产业更新改造的投资；要深挖基础设施投资潜力，重点是抓好制造强省建设八大重点工程投资和制造强省四大标志性工程建设。要在依法合规的前提下，推动项目审批、手续办理提速，推进在建项目加快建设，推动重大项目开工建设；要结合脱贫攻坚，围绕乡村振兴和新农村建设，抓好项目建设，加大投资力度。
（二）“谁来投”，关键是创新投融资机制
当前，政府性投入增长速度下降，要鼓励和引导社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等方式，参与重大项目建设。要为民间资本参与投资项目创造条件，要加大财税、价格、土地、金融等方面的支持，稳定项目的预期收益。完善政府和社会资本合作（PPP）项目共建模式，健全相关制度，严守合同承诺，加强产权保护，激发社会资本参与热情，使PPP模式在更大范围以更大规模推广。做好PPP项目的规划和储备，及时筛选适用PPP模式的项目进行培育开发。补齐投融资短板，积极引导各类金融机构发展壮大，鼓励各类基金、财务公司、融资租赁、信托、担保、资产管理公司等非银金融机构发展。引导银行增加对实体经济的信贷投入，完善银行业金融机构增加贷款投放的激励机制，加大银行业金融机构增加信贷激励力度。拓宽担保业务范围，创新担保业务品种，深化融资担保机构的银担合作。创新政府重大项目融资方式，大力鼓励天使投资和种子投资基金发展，发起设立各类产业（股权）投资基金，围绕湖南省特色产业，发起设立绿色生态发展基金、先进制造产业发展基金、发展升级引导基金等多种政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金。鼓励优质企业在多层次资本市场上市直接融资。
（三）“怎么投”，关键是深化投资管理体制改革
进一步简政放权，继续完善政府核准的投资项目目录，进一步减少政府核准事项，减少前置条件，最大限度地为企业提供便利化的投资环境。要打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，更大激发市场主体活力和发展潜力，改变当前投资动力不足的状况，增加公共产品供给。积极推行投资负面清单、权力清单、责任清单管理制度，使企业能够看单点菜、按图索骥。加强政务综合服务平台、资源交易平台建设，积极推进网上审批，继续优化投资审批流程，缩短办理周期，努力实现让信息多跑路，让企业少跑路。建立健全省内投贷联动帮扶机制。积极开展省内银行投贷联动探索，促进省内园区与银行间的业务合作，建立信息分享机制。鼓励银行通过与园区众创空间、孵化器和加速器合作，增强省内企业的投融资能力。鼓励优势产业领军企业创新投资方式，促进供应链金融发展。加强与湘籍风投领军人物或创业成功人士对接，发挥他们在投资行业举足轻重的号召力，引导他们来湘扩大投资或设立产业投资基金。鼓励特色园区建立生态孵化基金，并由牵头企业出资设立种子基金、天使基金，园区根据自身实力参股。各级政府根据每年孵化成功的项目情况进行全省统筹，给予各园区引导扶持资金支持，拨付资金不收回，可在孵化体系内循环。充分发挥股权投资协会的桥梁纽带作用，提高基金企业对协会的参与度，吸纳行业发展意见和建议，提升湖南投资环境对基金市场的吸引力。
[1] 获得省委常委、政法委书记黄关春的圈阅，省政协党组成员袁新华的肯定性批示。
[2] 调研组组长：卞鹰；副组长：唐宇文；调研组成员：禹向群、李银霞、文必正。