整合创新优化三措并举 管好用活财政科技资金[1]
湖南省人民政府发展研究中心调研组[2]
对科技创新活动进行财政支持是当今世界各国政府的基本共识。在创新驱动越来越重要的今天，财政资金的引导作用尤为突出。湖南省财政资金在科技创新中仍以直接支持为主，但无偿资助占比高、市场化程度低以及对社会资本的带动作用小等问题也越来越突出，与当前全省财政收入质量不高、财政实力整体偏弱相矛盾。进一步深化财政科技投入模式改革，打破思维定式，是全省实施“创新引领”发展战略亟须突破的瓶颈。为此，中心调研组到广东、安徽、湖北等省及省内部分市州开展了调研，提出了对策建议。
一 全省财政科技投入现状
2012年以来，湖南省财政科技支出从48.19亿元增加到2016年的71.44亿元，年均增长10.3%，支出规模逐年增长。从科技口“511”科技专项来看，支出结构渐趋合理，投入方式多元发展。
（一）支出结构渐趋合理
一是中下游技术研发与转化支出较多。2015年、2016年用于全省技术研究与开发支出比重最高，分别达到46%、44%（见表1），并通过连续实施产学研专项、省战略性新兴产业科技攻关和重大科技成果转化专项，促进了产学研合作和成果转化。二是科技基础条件及人才支持较多。表现为，全省科技计划项目中，创新平台与人才计划类项目从2015年的168项增加到2018年的353项，项目经费从3930万元增加到24500万元。三是公益性科研项目支持较多。2015～2018年，全省科技计划中自然科学基金类项目经费分别达到2780、3060、5985、9915万元（见表2）。
表1 湖南省2015～2016年财政科技经费投入结构
表2 湖南省科技创新计划财政科技投入结构
（二）投入方式多元发展
湖南省财政科技投入综合运用了前资助、后补助、研发奖补、股权投资等方式，呈现多元化发展态势。一是对应用基础研究、公益性研究采取前资助方式。具体包括重大关键技术研发类、公益性科技研究类、软科学研究、自然科学基金等项目。二是扩大了后补助资助范围。对创新平台与人才计划、产学研结合专项中创新创业技术投资项目、创新创业大赛获奖项目实行奖励性后补助机制。三是积极开展因素分配法探索。对长株潭国家自主创新示范区专项、技术创新引导计划的专项资金实行因素法切块配置。四是科技与金融结合加快。截至2018年7月，省本级已经设立的科技及产业发展政府投资基金3支（见表3），主要采取参股、跟投、领投、投贷联动、债股结合等方式，吸引民间资本参与创业投资。
表3 湖南省科技及产业发展政府投资基金
二 全省财政科技投入现存问题
尽管取得了一些成绩，但仍存在一些不容忽视的问题。
（一）科技计划顶层设计缺失，部门化、碎片化问题突出
省级财政投入的科技项目主要是通过科技计划来实施的，但在实际运行过程中，全省科技计划与创新链条脱节，项目之间没有建立起有机的逻辑联系。同时，科技项目部门和地区条块分割明显，协同效率低。2016年，省科技厅部门预算14.33亿元，全省科技投入71.44亿元；而同期安徽省科技厅部门预算17亿元，全省科技投入为259亿元，湖北省科技厅部门预算11亿元，全省科技投入为190亿元。
一是科技计划顶层设计不够，定位不精准。省“511”科技计划体系参照了国家财政科技计划体系，每类科技计划边界不清，各有交叉，缺乏本土产业创新发展所需的“基础研究—示范应用—产业化发展”链条的衔接和过渡机制。省科技计划重在支持产业化项目，对效益暂不明显的研发项目、转化项目支持力度小，在持续引导产业形成、产品开发方面的功能降低。而同为中部省份的湖北、安徽两省特别注重科技计划体系的本地化改造，定位相对清晰。湖北按照知识创新、技术创新、转化应用、环境建设四大创新链环节，将省财政科技资金整合为四大专项；安徽在跟进国家战略、突出地方战略的基础上，形成了“5+1”定位清晰的科技计划体系（见表4、表5）。二是科技计划缺乏统筹协调。横向看，全省科技计划除科技主管部门外，经信、教育、卫生等部门均设有相对独立的科技计划，而部门间的项目协调沟通少，重复立项、多头立项时有发生。纵向看，不同层级间科技投入决策缺乏有效沟通，科技项目纵向协同央地、省市联动不够，省以下部门对科技计划项目立项的参与权太少，地方科技部门更加注重资金申请、轻项目库建设。
表4 湖南、安徽、湖北三省科技计划体系对比
表4 湖南、安徽、湖北三省科技计划体系对比-续表
表5 湖南、安徽、湖北三省科技计划体系特点
（二）财政资金资助手段创新不够，市场化规模化运作不足
湖南省财政支持科技创新资助手段创新不够，资助方式的选择未根据创新的不同阶段分类执行，各阶段补贴机制和措施模糊，雷同固化趋势明显，影响了资金使用效率。2016年，全省财政科技投入同比增长7.8%，而同期规上工业企业R&D经费内部支出占主营业务收入的比重仅增长3%。
一是无偿资助占比较高。从现有支出方式看，全省基本保持以项目为中心的资金分配模式，以无偿资助（含事前拨款、科技奖励和科研配套资助）为主（见表6），而无偿拨款更加注重项目申报和立项，企业无论是否需要支持，均有较大的动力去申请，导致财政资金的低效率使用和企业对政府资助的习惯性依赖。如一些专项支持项目，到了成果转化阶段仍在享受财政补贴，超越了公共财政支持范围。二是支出市场化程度不高，特别是资本化运作不足。贷款贴息、风险补偿、购买服务等投入方式占比太低。风险投资、引导基金、股权投资等新方式仍处于探索阶段，难以满足科技型企业发展需要。事实上，全省省级政府引导基金主体多为政府下属机构，行政色彩较浓，运行效率低下。而安徽、湖北非常注重财政科技支出方式的分类引导及市场化运作。安徽将省级财政科研项目分为公开竞争项目、后补助项目、稳定支持项目三类，对基础性、公益性科研项目择优实行稳定、长期资助；对企业技术创新和产业化项目，设立300亿元省“三重一创”产业发展基金，采取阶段参股、直接投资、跟进投资等方式（见表7）。湖北对科技计划专项资金明确了事前立项事后补助、奖励性后补助、科技创新平台后补助及共享服务后补助等方式，并分项设立了绩效目标（见表8）。
表6 湖南省科技计划资金分配方式
表7 安徽省科技计划资金分配方式
表8 湖北省科技计划资金分配方式
（三）科技投入过程管理缺失，重分配轻绩效问题突出
湖南省财政科技投入缺乏目标和过程管理，重计划立项，轻过程监管，轻产出评估，事前、事中、事后的全过程评估尚未建立，还不能适应“创新引领”战略需要。
一是项目管理欠科学。重项目管理，轻宏观指导和综合协调，导致央地、省市县、政企在项目前期联合决策不够。重前期立项，重经费分配，轻过程监管，轻产出评估。如省财政虽对产学研结合等专项委托第三方进行项目评估，但仅对项目的执行情况定期检查，缺少科学合理的定量分析，投入产出评估机制尚未建立。科技信用评估系统缺乏，对企业失信行为缺乏有效的违约责任追究处罚制度。二是财政科技投入缺乏监督管理机制。科技部门承担计划审核职责，财政部门负责拨款，由于资金使用的专业性，科技部门决定权相对较大，权力过于集中导致资金使用缺乏监督。如预算管理上，科技部门因年初欠缺规划，立项评审启动慢，预算执行进度缓慢，沉淀资金占比大。2015～2017年，省级三大重点科技专项资金（科技计划专项、产学研专项、长株潭专项）均未依据《预算法》在60日内全部下达；第四季度下达的资金占专项资金总额的43.55%、9.31%、79.26%，造成计划实施延后。
三 创新湖南省财政科技投入模式的几点建议
（一）整合全省科技资金，健全资金统筹机制
优化科技计划体系顶层设计，强化战略导向和目标引导，形成上下联动、省市互动的跨部门科技项目协调机制。
一是整合现有科技计划体系。结合省情及产业需求，统筹知识创新、技术创新、转化应用、环境建设4个创新链环节，通过撤、并、转等方式，对定位不清、重复交叉、实施效果不好的项目进行调整，优化财政科技资金配置，形成财政专项资金与科技创新活动高度契合的新型科技计划体系。建立财政、科技等部门科技资金配置的统筹协调机制，明晰各部门职责分工，协调各方科技计划投入重点，促进科技计划跨学科、跨部门协作。明确各级政府科技事权及科技经费重点投向，构建省、市科技经费投入联动共享机制。
二是建立统一的财政科技资金管理平台。健全财政科技投入指标体系，根据财政预算指标，科学列支科技投入归类项目，把分散在发改、科技、经信等部门的科技投入纳入财政科技资金管理平台。依托省“互联网+政务服务”一体化平台，按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范，统筹发改、经信和科技等部门的科技项目，形成横向覆盖省直部门、纵向联通国家及市州项目数据共享机制。
（二）创新财政支持方式，构建投入引导放大机制
加大对财政资金投入的归并整合，综合采用“拨、投、贷、补、奖、买”等方式，探索将部分原有专项由无偿变有偿、拨款变投资、资金变基金，变“扶”为“投”，更多地以市场运作的模式，撬动各类社会资本共同支持科技创新。
一是探索“拨改投”改革。统筹整合省级财政科技专项资金，将省级预算安排用于工业、战略性新兴产业、现代服务业等竞争性领域的专项资金，全部纳入拨改投（贷）专项资金管理范围，委托专业投资机构，通过股权投资、债权融资等方式，将以无偿拨款资助或创新扶持资金改为投资，引导社会资本跟投。主要运作模式有：①通过资本金注资国有投融资公司方式，实行政府指导、市场化决策、专业团队管理的运营机制，专项开展股权投资、融资担保、小额贷款、融资租赁及“拨投贷保”联动等政策性科技投融资业务。②采用政策性直投基金和市场化参股投资（母）基金等股权投资方式，支持扶持领域发展。③设立各类风险补偿基金、创新扶持资金等，改善科技型、成长型项目抗风险能力。
二是提高财政科技支出市场化水平。改进财政科技支出领域分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作。要逐步降低无偿资助“拨”的比率，仅对基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究等给予拨款支持。设立科技信贷风险准备金池和贷款贴息专项资金，鼓励金融机构对符合全省产业定位的新兴产业、高新技术产业、填补产业链条的特色产业项目提供资金支持。设立绩效评估“后补助”专项资金，重点对成果转移转化、技术市场交易和企业研发投入等进行事后补助。对国家、省、市新认定的高新技术企业和创新型企业以及科技创新基地、科技创新平台和产业技术创新联盟等予以认定奖励。积极实施中小科技企业“创新券”，完善高新技术企业培育、科技计划管理与成果评价服务、科技和专利文献、大型仪器设备共享等科技创新类公共服务，降低企业创新创业成本。积极开展滚动资助计划试点，在事关全省重点产业转型升级和区域经济社会发展的科研攻关及创新平台项目中，选择部分已结题且产业化潜力大、市场前景好的项目，采取定向征集、滚动支持方式，加强项目前期研究与后期产业化技术攻关及成果转化衔接。
（三）优化科技计划管理，构建财政资金动态监督机制
一是优化科技项目管理和服务。推进科技管理由重项目管理向重综合管理转变，加强科技工作的宏观指导和综合协调，建立由科技部门牵头、相关部门协同配合、省市县集成联动、专家咨询与行政决策相结合的科技管理新体制。探索推进科技行政管理与科技事务分离改革，政府对科研管理适度干预，如对项目安排和经费分配授权业内知名专家组成的评审委员会进行具体决策，各类科技计划项目、科技成果及奖励、高企认定等事务性工作可委托科技中介承担。建立科技计划重大项目监理制度，明确各工作流程、各工作层面的有关单位（包括行政管理部门、项目委托管理者、项目实施者和社会中介机构等）、人员应负的监管责任。加强信用体系建设，在立项、实施、验收等关键环节，对项目承担单位及负责人、中介机构进行信用记录和信用评价。
二是强化财政科技资金监督机制。建立预算执行与下年预算安排挂钩制度，对于预算执行进度缓慢的部门，其基本建设以外的项目支出原则上不予结转，统筹安排下一年度支出预算，加快财政政策性资金落地。设立差异化可操作的财政科技投入绩效评价指标，准确客观评价各类科技项目的实施效果，并对次年政策进行调整，包括下年度科技计划预算的规模、方向。探索财政科技资金的绩效评估、调整和中止机制，把科研成果达标率、科研成果应用和产业转化率作为预算资金拨付的参考指标。率先选择一批重大项目纳入年度预算绩效跟踪及绩效评价项目计划，探索建立绩效评价项目库、专家库，实现绩效考评工作信息化管理。
[1] 获得省委常委、省委秘书长谢建辉，副省长陈飞，省政协党组成员袁新华的肯定性批示。
本报告为湖南省技术创新引导计划——科技创新决策咨询暨软科学重点项目“政府科技投入模式创新及对策研究”（2017ZK3082）阶段性成果。
[2] 调研组组长：唐宇文；调研组成员：禹向群、贺超群。