第三节 中国环境保护与生态建设的历史分期
人类对环境保护的认识和相应的实践活动源远流长并逐步深化。当代环境保护的兴起和发展是从治理污染、消灭公害开始的。1972年联合国人类环境会议以后，“环境保护”这一术语才被广泛应用，其内涵也日渐丰富和明确。在长期的历史发展中，随着人类对物质需要量的不断增长，对自然资源开发利用的广度与深度在逐渐增加，即人类社会的经济发展、人口增长、自然资源利用与环境状态、结构的变化之间的相互作用、相应影响日益加强，矛盾日益尖锐。这样，环境保护就逐渐从传统的自然环境保护演变发展为今日内涵极为丰富的环境保护。
20世纪60年代末，国务院总理周恩来了解到部分工业发达国家出现了环境污染公害事件，要求各级领导注意环境保护问题。70年代初，他多次告诫国务院有关部门领导，要贯彻预防为主的方针，开展综合利用，化害为利；在搞经济建设的同时就要抓紧解决环境污染，绝对不做贻害子孙后代的事。1972年，周恩来总理指示出席联合国第一次人类环境会议的中国代表团，“要通过会议了解世界的环境状况及对经济、社会发展的重大影响，并以此作为镜子，认识中国的环境问题”。经周恩来总理审查的环境保护工作“32字方针”（具体内容见前文），在联合国第一次人类环境会议上受到各国与会代表的高度评价。1973年8月，国务院组织召开第一次全国环境保护会议，公布环境保护工作“32字方针”，“自此开创了中国的环境保护事业”。[89]这次会议被认为是中国环保事业的开始。
1972～1976年，“党和政府自上而下调动相关省市、部委、科研单位对官厅水库污染进行了成功治理。它是新中国最早的水域污染治理，更是在国家层面上开展的第一次实质性环境治理综合行动”。[90]
1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议上正式通过并颁布实施的《中华人民共和国宪法》，首次将“国家保护环境和自然资源，防止污染和公害”列入其中，为环境保护法制建设奠定了基础。1979年9月13日，第五届全国人大常委会原则通过并公布实施《中华人民共和国环境保护法（试行）》，标志着中国的环境保护工作开始走上法制化管理的轨道。1981年2月24日，国务院发布的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》为国民经济调整时期的环境保护工作，作了三个方面的规定：一是严格防止新污染的发展；二是抓紧解决突出的污染问题；三是制止对自然环境的破坏。1983年底第二次全国环境保护会议，制定了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”（“三同步”）的战略方针，明确环境保护是国家的一项基本国策，确立了环境保护在社会经济发展中的重要地位。1989年召开的第三次全国环境保护会议，又推广了八项环境管理制度和措施。《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等一批法律、法规、规章的颁布实施，使环境保护工作有法可依，有章可循。[91]中国的环境保护事业进入新的发展阶段。
一 环境保护的历史分期问题
当代环境保护大体上经历了三个阶段：（1）以单纯运用工程技术措施治理污染为特征的第一阶段；（2）以污染防治结合为核心的第二阶段；（3）以环境系统规划与综合管理为主要标志的第三阶段。“现时的环境保护正处在第二阶段向第三阶段的过渡时期”，它有以下一些特点：（1）环境保护已成为世界各国政府和人民共同的行动；（2）“预防为主”已取代“尾部治理”而成为环境保护的主体思想；（3）环境保护由内容的多样性开始向综合性、系统性转变；（4）环境保护不再只关注污染问题，而是进入寻求社会与环境协调发展的新阶段，[92]即在全面地综合考虑人口、文化、经济发展、资源与环境承载能力的基础上，积极寻求人口、经济与资源环境的协调发展和可持续发展。随着环境保护的不断深入，我国的环境保护逐渐加大生态文明与生态环境建设力度，已开始步入生态文明建设的新时代、新时期。
“环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。”中国的环境保护，从环境保护理念、环境保护战略、环境保护规划，到环境政策、防治措施、发展阶段与发展转型等，都走上了“一条受国际影响的、政府主导（自上而下）的颇具中国特色的道路”。[93]中国共产党作为执政党，在长期领导环境保护工作的过程中，立足于中国的具体国情，通过制定正确的环境政策、法规促进环境保护事业的健康发展，提出了许多具有针对性的举措，在环境保护工作中既取得了明显的成效，也形成了具有中国特色的经验。[94]
周生贤认为，我国推进环境保护的鲜明做法，就是“统筹国际国内两个大局，既参与国际环发领域的合作与治理，又根据国内新形势新任务及时出台加强环境保护的战略举措”。[95]1972年联合国首次人类环境会议、1992年联合国环境与发展大会、2002年可持续发展世界首脑会议和2012年联合国可持续发展大会，是国际环境保护史上四次具有里程碑性质的大会，“为我国加强环境保护提供了重要借鉴和外部条件”。[96]
我国的环境保护，受到国际国内多重因素的影响，其历史分期的划分也就成为一个十分复杂的事情。如果按照大事件，或国际环境保护的四个里程碑（四次重大的国际环境会议所属年份：1972年、1992年、2002年、2012年）来分期，就存在资料运用的困难，如许多环境统计资料是以五年规划为基础进行的，环境保护规划也都是“五年”规划。如果把发生在五年规划之间的一些大事件，作为某一阶段的起点或标志，一些统计数据就比较难查找；如果按“五年”规划进行分期，统计数据好找一些，但又不能突出各个时期环境保护的特色或特点。
为了历史地呈现不同省域（或地区）的环境保护的特色，本书认为，研究地方环境保护史，应依据中国环境保护历史分期的框架，结合本省域（或地区）的经济社会发展战略的演变、经济发展的阶段性特征、环境保护状况及发展特色，给出符合本省域（或地区）的环境保护的历史分期。
二 关于环境保护历史分期的不同观点
关于中国环境保护事业起步的时间及标志性事件有两种观点，其一，学术界大多数学者认为，1973年召开的第一次全国环境保护会议是中国环境保护事业起步的标志性事件，“自此开创了中国的环境保护事业”，[97]并将注意力多集中于这次会议及其之后的环保政策与举措。代表性研究参见王瑞芳《从“三废”利用到污染治理：新中国环保事业的起步》（《安徽史学》2012年第1期），翟亚柳《中国环境保护事业的初创——兼述第一次全国环境保护会议及其历史贡献》（《中共党史研究》2012年第8期），张连辉、赵凌云《新中国成立以来环境观与人地关系的历史互动》（《中国经济史研究》2010年第1期）等。但另一观点认为，始于1972年的官厅水库污染的治理，是在第一次全国环境保护会议之前不多见的全方位环境治理，具有典型的个案意义，是中国环境保护事业起步的标志性事件。“官厅水库的有效治理，是中国共产党在环境执政能力方面的一次成功实践，开启中国民众‘环境保护’之启蒙，为中国治理环境污染树立了样板，奠定了中国环境保护尤其是水污染治理的模式。”“官厅水库污染治理为第一次全国环境保护会议的召开提供了实践和思想认识基础。”“当然，作为新中国成立以来第一次国家层面的治理行动，官厅水库的治理过程其实殊为复杂，并不如现今一样提前就有周密的污染治理方案，而是经历了一个边发现问题边进行治理的过程。”[98]
关于我国环境保护史的分期，不同的学者由于研究角度的不同，划分的结果就不同。
原国家环境保护局局长曲格平依据时间线索将1972年至2012年我国环境保护事业发展划分为四个阶段：第一阶段（1972～1978年）是环境保护意识启蒙阶段；第二阶段（1979～1992年）是环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段；第三阶段（1993～2001年）是环境污染加剧和环境规模化治理阶段；第四阶段（2002～2012年）是环境保护综合治理阶段。[99]
原环境保护部部长周生贤将我国环境保护大致分为五个阶段。[100]第一阶段：从20世纪70年代初到党的十一届三中全会。1972年中国代表团出席了联合国首次人类环境会议，1973年第一次全国环境保护会议提出了环境保护工作的“32字方针”。第二阶段：从党的十一届三中全会到1992年，我国环境保护逐渐步入正轨。1983年第二次全国环境保护会议把保护环境确立为基本国策，1984年环境保护开始纳入国民经济和社会发展计划，1989年第三次全国环境保护会议提出要积极推行“8项”环境管理制度；同时，环境法规体系初步建立。第三阶段：从1992年到2002年。这一阶段，确立可持续发展为国家战略，制定实施《中国21世纪议程》，发布《关于环境保护若干问题的决定》，大力推进“一控双达标”工作，全面开展“33211”污染防治工程等。第四阶段：从2002年到2012年。2002年、2006年和2011年国务院先后召开第五次、第六次、第七次全国环境保护会议，做出一系列新的重大决策部署。把主要污染物减排作为经济社会发展的约束性指标，完善环境法制和经济政策，强化重点流域区域污染防治，提高环境执法监管能力。第五阶段：党的十八大以来。把生态文明建设放在突出地位，开始走向社会主义生态文明新时代，开始从建设生态文明的战略高度来认识和解决我国的环境问题。
周生贤对我国环境保护的历史分期，将环境保护的重大国际会议与中国共产党召开的重要会议结合起来，统筹了国际社会环境保护的历史进程与国内环境保护工作的开展、转型。
周宏春、季曦以环境政策演变为视角，将中国环境保护史分为四个阶段：（1）中国环境保护的开创阶段，改革开放前，我国开始逐渐重视环境保护；（2）中国环境保护的发展时期（1979～1991年），随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段；（3）环境保护的加快发展阶段（1992～2002年），中国环境保护进入加快发展阶段。（4）环境保护的深化发展阶段，即2003年至今。[101]
在时间节点上，上述两种划分方法基本一致，只是周生贤的划分方法将“十八大”以来的环境保护又单独划分了出来。
张连辉、赵凌云以发展战略演替和环境政策演变为主线，对1953～2003年中国制定并实施的环境保护政策的演变进行了历史的考察，并将环境政策的发展分为三个时期。（1）1953～1978年：实施重工业优先发展战略时期的中国环境保护政策。“1972年之前，我国并未制定和实施系统的环境保护政策”，1973～1978年就构成了中国环境保护的起步阶段。重工业优先发展战略是一种高污染型的发展战略，1978年之后，重工业优先发展战略逐渐被现代化战略所取代。（2）1979～1991年：实施现代化战略时期的中国环境保护政策。“1979～1991年就构成了中国环境保护的发展阶段。”（3）1992～2003年：实施可持续发展战略时期的中国环境保护政策。1992年之后，可持续发展战略的实施，标志着中国环境保护政策转入一个新的演进阶段、进入完善阶段。[102]
俞海滨从环境治理的角度，将改革开放以来我国的环境治理分为三个阶段。他认为，改革开放以来，伴随着我国经济持续快速发展，环境治理先后大致经历了“污染控制、综合利用”阶段（1978～1992年）、“控制转型、协调发展”阶段（1992～2002年）和“资源节约、环境友好”发展阶段（2002年至今）。[103]其划分方法，也是以1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议和2002年8月在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议为重要的时间节点进行划分的。
纵观各家之言，可以看出，多数研究者都是以重大事件（四次重大的国际环境会议）为时间节点和标志来进行我国环境保护历史时期划分的。
参考有关环境保护历史分期的各种观点，本书认为，我国的环境保护事业大的历史分期（或阶段划分），应该以改革开放（1978年）为重要分界线：改革开放前，是我国环境保护的起步阶段；改革开放后，是我国环境保护全面推进纵深发展的阶段。改革开放后，我国的环境保护又可分为四个时期：（1）1978～1991年，是环境保护全面发展时期；（2）1992～2002年，是实施可持续发展战略时期；（3）2003～2012年，是建设环境友好型社会时期；（4）2013年至今，是生态文明建设新时期。