二 边疆贫困的现实

云南地处中国西南边疆，与越南、老挝、缅甸相邻，是我国连接南亚、东南亚的大通道。云南有25个世居少数民族、15个独有民族，也就是说在我国56个民族当中，其中有15个民族为云南所独有，有8个民族自治州、29个民族自治县、140个民族乡。全省人口4771万（2016年），少数民族人口占总人口的33.67%。云南山高谷深、沟壑纵横，山区面积占94%。长期以来，云南是一个经济社会欠发达省份，贫困人口多、贫困面广、贫困程度深，扶贫开发难度大。

2000年云南省农村贫困人口数达1022.1万，贫困发生率为24.1%。2010年有贫困人口525万，贫困发生率为7.3%。截至2012年年底，云南省还有452万贫困人口，2015年年底尚有471万人，到2016年年底有363万人，2017年6月有350万人，贫困发生率为7.3%。（数据是动态的，标准也不同，2012年后较统一。）

作为全国脱贫攻坚主战场之一的云南，在全国14个集中连片特困地区中，涉及云南的就有滇西边境片区、乌蒙山片区、迪庆藏区和滇桂黔石漠化片区，全省“直过民族”^[5]和人口较少民族基本处于深度贫困状态。云南是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份。

在云南省129个县级单位中，有88个国家级的贫困县（即集中连片特困区县85个+国家扶贫开发工作重点县73个，重合的除外）。云南省的4个集中连片特困区中，滇西边境片区是最大的一个，包括10个州市、56个县市区。其中西部边境州市的人口较少民族、直过民族，更是云南脱贫攻坚的“硬骨头”。

国家级贫困县，又称国家扶贫工作重点县，是国家为帮助贫困地区设立的一种标准。国家扶贫工作重点县，是由中华人民共和国国务院扶贫开发领导小组办公室认定，分别在1986年、1994年、2006年、2015年进行过审批和调整。根据国务院《中国农村扶贫开发概要》（2006年版），国家级贫困县共有592个，云南省有73个，是全国贫困县最多的一个省份。国家为扶持贫困地区，设立国家级贫困县标准，资格经国务院扶贫开发领导小组办公室认定。截至2017年9月，全国共有832个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县（包括县级行政单位区、旗、县级市），云南省有88个。这充分说明云南省确实是经济欠发达省份，扶贫攻坚任务艰巨。

截至2015年年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县和12.8万个建档立卡贫困村。国家级贫困县在各级地方政府中会得到重视，优先发展产业化建设，享受中央财政扶贫资金，同时中央会通过多种方式进行扶贫。一些大型企业、学校和公益组织也会相应地对贫困县优先进行各种扶持，这称为“社会扶贫”。与此同时，国家级贫困县还与许多发展中国家政府进行国际交流，互相借鉴脱贫致富的经验。贫困地区的学生也会享受国家的优惠政策，以鼓励知识脱贫。

《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》第十条明确指出：国家将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州等14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场。其中，滇西边境山区是最大的一个连片贫困区。

我国是一个传统的农业大国，农业人口比重大，农村贫困现象严重，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。正视贫困并采取积极有效的举措精准扶贫，是实现“到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫”目标以及“全面建成小康社会”宏伟目标的国家方略。不论是从外在表现还是内在原因来看，贫困都具有多维度特征，涉及政治、经济、文化、教育等多个层面。贫困状态不仅外在表现为收入与消费水平的低下，更是一种内在的能力缺位现象。因此，从贫困根源入手，坚持分类实施、因人因地实施、因贫困原因实施、因贫困类型实施，实施精准扶贫，增加扶贫收入，出台优惠政策措施，对云南省的连片特困地区实施扶贫攻坚，是最具现实意义和推广意义的方略。

云南边境山区特别是偏远少数民族地区是我国确定的几个连片特困地区，这些通常是自然条件差、交通不便、环境闭塞、经济基础薄弱、产业结构单一、人口受教育水平低的地区，不仅落后于沿海经济发达地区，与云南其他地州相比也存在较大差距，因此就扶贫开发工作而言，工作实施难度也异常大。

2016年年底，云南省贫困人口已从2012年的804万下降到363万，年均减少贫困人口110万。^[6]可见云南省扶贫工作的投入、力度和成效。我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。到2018年初，云南省还有331.9万贫困人口^[7]，贫困人口数量居全国第二，有88个国家级贫困县，贫困县数量居全国第一。贫困面积广，贫困人口规模较大，贫困程度较深，减贫成本高，脱贫难度大，扶贫任务艰巨。云南省委、省政府决定用5年的时间，采取超常规举措，坚决打赢脱贫攻坚战，绝不让一个兄弟民族掉队，绝不让一个民族地区落伍，确保民族聚居区与全国同步全面建成小康社会。坚决打赢脱贫攻坚战，是云南省委、省政府向党中央、国务院立下的“军令状”。实现到2020年让我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。必须在现有基础上不断地创新扶贫开发的思路和办法，才能打赢这场攻坚战。

截至2016年年末，云南省总人口有4771万。2000年，云南省农村贫困人口有1022.1万，占总人口的24.1%；2010年，贫困人口有525万，占总人口的11.5%；2012年，贫困人口有452万，占总人口的10%；2015年，贫困人口有471万，占总人口的9.93%；2016年，贫困人口有363万，占总人口的7.6%；2017年6月，贫困人口有350万，占总人口的7.3%。

2016年年底，云南省民政厅、省扶贫办等6部门联合下发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》，明确提出：到2018年，实现全省农村低保保障标准和国家扶贫标准“两线合一”。对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2019年现行扶贫标准下的农村贫困人口全部脱贫。

保山市是云南省8个边境州市之一，辖区内有4个国家扶贫开发工作重点县区、23个贫困乡、207个贫困村。施甸县是国家扶贫开发工作重点县，它位于云南省西部边陲，怒江东岸，保山市南部，地处东经98°54′～99°21′、北纬24°16′～25°00′。东隔枯柯河与昌宁县接壤，南以勐波罗为界与临沧市为邻，西隔怒江与龙陵县相望，北连隆阳区。县城距保山市政府所在地60公里，距省会昆明市654公里。^[8]其辖区内的木老元布朗族彝族乡、摆榔彝族布朗族乡属于深度贫困多民族散杂居地区，由于其贫困程度较深，是省委扶贫挂钩联系点，体现了省委省政府对其的重视。施甸县这两个乡是人口较少民族布朗族较为集中的聚居地，其整乡脱贫将成为保山市脱贫攻坚的典型示范，将成为云南省少数民族整乡脱贫的典型示范，将成为人口较少民族脱贫的典型示范。因此，我们选择这两个乡为调研点。

保山市和施甸县贫困人口情况介绍：

表1-1 保山市和施甸县贫困人口情况

表1-1 保山市和施甸县贫困人口情况-续表

保山市位于14个集中连片特困区中的滇西边境片区，辖区有5个行政区，其中4个属于国家级贫困：隆阳区、施甸县、龙陵县、昌宁县。截至2017年年末，保山市贫困发生率为6.13%，施甸县贫困发生率为11.46%。在保山市，施甸县的贫困程度最深。而同时期，全国的贫困发生率仅为4%，云南省为9.8%。

施甸县情况简介：

施甸县地处滇西南边陲，位于云南西部，保山市南部，属云南省四大集中连片特困区的滇西边境片区。作为国家扶贫开发工作重点县，施甸县辖13个乡镇、137个村（居）委会，面积2009平方公里，全县山区半山区占95.5%，74.5%的耕地、70%的人口均分布于山区，是典型的山区农业县。

①人口构成。2016年年末，全县总人口34.6万，其中农业人口28.2万；彝、傣、回、布朗等21个少数民族2.89万人，少数民族人口占总人口的8.35%，其中彝族12779人，布朗族8353人。

②自然条件。施甸县境内地势北高南低，县内最高海拔2895米，最低海拔560米，年均降水量945毫米，森林覆盖率44.8%，县内气候兼具大陆性和海洋性气候特点，立体气候突出，气候条件优越，年均气温17.6℃，冬无严寒，夏无酷暑，四季如春，舒适宜人，适种作物类型多，农产品质量较好，是优质水稻、烤烟、甘蔗、茶叶、蚕桑和蔬菜（食用菌）等的生产基地。

③区位交通。施甸县距昆明571公里，距南伞口岸225公里，距瑞丽姐告口岸293公里；距离保山、芒市、腾冲3个机场均在1小时车程内；保龙高速公路、大瑞铁路穿境而过，连接内外的交通条件逐步改善。

④施甸县是国家扶贫开发工作重点县，2017年有建档立卡贫困人口3.97万。

施甸县识别贫困户，是对每一个农户开展七评法，即一评住房、二评生活、三评生产、四评劳力、五评健康、六评教育、七评负债的工作方法，以评分确定贫困程度，综合评分60分以下为建档立卡户，60～79分为发展户，80分以上为巩固提升户，并进行公示、审议，最终确定建档立卡户数和人数。“一看房、二看粮、三看有没有读书郎。”以户为单位整户识别，以农民收入为基本依据，综合考虑住房、收入、教育等情况，通过农民申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式进行整户识别。并充分利用上一轮建档立卡成果和数据信息库对贫困户实行“脱贫既出、返贫纳入”的更新管理机制。

扶贫是为帮助贫困地区和贫困人口开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌。本研究对云南省保山市施甸县（省委挂钩联系点，杨善洲的故乡）木老元布朗族彝族乡、摆榔彝族布朗族乡进行深入调研，对深度贫困的人口较少民族杂居地区贫困的多重因素、扶贫方式的精准靶向识别、精准扶贫的措施与路径以及其政策意义进行研究、梳理和归纳。施甸县这两个乡的扶贫和脱贫工作是保山市脱贫攻坚的典型示范，也是云南中烟公司扶贫攻坚的典型示范，更是云南省委、省政府确定的脱贫攻坚的典型示范，其投入的人力、物力、财力之多前所未有，政策配套之多前所未有，要求之高前所未有。本研究对于云南省全面脱贫致富，确保各民族贫困地区与全省同步建成小康社会，具有很强的现实意义和借鉴推广意义。这样具有典型意义的深度贫困多民族散杂居地区贫困与反贫困问题的研究，将丰富和完善扶贫理论，具有中国扶贫模式对世界反贫困进程做贡献的重要意义。本研究旨在深入调研云南特少民族整乡脱贫的过程，研究和深度分析贫困的人口较少民族和“直过民族”杂居地区精准扶贫的历程、经验、成效和模式，成果具有唯一性和典型性，是精准扶贫思想的实践例证。