第一章 导论

法律所为有限。无论组成什么样的政府，最终该政府的大部分运作必然依赖于权力的实施，而权力的实施一般来说由谨慎而正直的国家官员负责。甚至法律的功效和潜能都取决于他们。没有他们，你们的共和国不过是一纸空文；而不是生机勃勃、积极活跃、高效的组织。

——伯克（Burke）

政治著作家的主要问题在于他们过于严格拘泥于他们试图阐释或检讨的国家制度形式。他们对制度进行描述后便戛然而止，而不洞穿制度运行之奥妙。

——约翰·莫莱（John Morley）

美国宪法的历史看起来就像是被难以捉摸的命运所主宰，鉴于这一伟大的联邦宪章时而被盟友所违背，时而被敌人所捍卫。从它一开始的制定便困难重重，艰难地说服了联合抵制它的强烈反对力量。当草案是否通过尚在讨论之时，批评声便汹涌而来且颇具权威。反对的声音震耳欲聋，来势汹汹，而联邦党人经过艰苦奋战，击退了人数众多、技艺高超的令人畏惧的敌人，获得最终胜利。但是这个胜利是彻底的——令人惊讶的彻底。新政府一旦建立，它唯一需要担忧的，就是盟友的热情了。确实，在新政府成立之后，反对派的声音就很少听到了；他们在政治争论中消失得如此彻底，使人在回看那时的政党历史时会认为，他们不仅被战胜了，还被说服了。新秩序中产生了几乎一致的默从。虽然不是所有人都声称自己是联邦党人，但每个人都遵循着联邦党人的实践。联邦的新国会里当然会有一些嫉妒和争吵，但没有党派的路线之争；而且在华盛顿的首届内阁中酝酿和爆发的风波，是个性的而非政治性的分歧。汉密尔顿和杰斐逊的立场各异，并不是因为其中一个对宪法热心而另一个对宪法冷淡，而是因为两人的自然禀赋和性情迥异，以至于何时何因需要接触时，总是各抒己见，针锋相对。一个具有与生俱来的沸腾热血和大胆卓识，而另一个的冰冷血脉里流淌着一套消极的哲学观。他们的性情注定他们做不了同事。

然而，国会中的对立争执比内阁中的要少，而且那些争执也没有显示出任何严重的针对宪法本身的倾向。争执都是围绕如何遵守宪法条文的。没有人威胁说会收回他的忠诚，但是很快出现了一些倾向，要求严格遵守新宪法的字句，反对任何实施法律框架中没有清晰明确表述的事项的企图。反对宪法的原则已非时髦之举，但万人一心却总是不可能的。在宪法解释的对立阵营中，政党开始形成。很快就出现了两个相互敌对的政治法利赛派系，双方都自称比对方更彻底地遵守宪法，装出比对方更具有“仪式的纯洁”（ceremonial cleanliness）。恰是那些当时竭力反对宪法通过的人，在新的派别格局下，摇身一变成了宪法的捍卫者，要求严格、刻板、逐字逐句地解释宪法。

他们对强大中央政府的一度恐惧，转变为担心宪法解释过于宽松而使得政府的权力进一步膨胀。这种转变是合乎常情的，因此不能说他们前后不一致。但这里我要强调的并不是我国早期政治图景中党派行为的动机或政策，而是要强调，那些反对将这份宪法文本作为宪法的观点，或者对其条文充满敌意的批评，几乎在这部宪法通过之后便立刻停止了。不但停止了，而且还让位于对宪法原则，对微妙的双主权制，对它建立的复杂的双重行政体制不加区分甚至盲目的崇拜。对一部曾经争议纷纭的法律的崇拜突然成为潮流，对它的批评也被遮掩遁形。从一开始到南北战争开始前夕，这部宪法的主要框架都没有被质疑；主张宪法无效的意见并不总是真实地披着它图谋州权独立的战衣，而是乔装成在为一项宪法权利抗争。连最偏激的政策也小心翼翼地至少展现出它们对这部可敬的基本法的庄重遵从。君权神授从未经历过一个比这部宪法所具有的、获得普遍效忠且无人异议的特权更繁荣的历程。我们坚信我们的制度是世界上最好的，是所有文明国家都会很快追随的典范。无论是外国批评声对我们的嘲讽，还是这个制度中最为激烈的冲突，都不能动摇我们。

当然，如今回看这一切，并不会觉得有什么难以理解，甚至不可思议的东西。任何人不用花费太大力气就能找到这样做的理由和益处。但饶有趣味的是：从我们这一代人开始，才第一次能够对宪法进行自由、坦率、无拘束的批评。我们是可以听到自己的同胞询问这部宪法用来追求其本欲追求的目的是否过时的第一代美国人；是认真质疑自己的制度是否比欧洲的制度优越的第一代美国人；是思考如何重塑联邦政府的行政机构，并对国会施加新的责任形式的第一代美国人。

对宪法态度的转变，清楚的解释是，战争对我们的汹涌冲击以及紧随其后的政策发展，使我们更加清醒地意识到，我国的政府状态已经发生了巨大的转变；曾经的三权分立制度已不再有效；我们如今所生活其中的宪制，从根本上已不是那个我们当成自己特有的、无可比拟的财产而崇拜许久的宪制。简而言之，这个典范政府已不再与其原本的模式相一致。当我们极力为它阻挡批评，它却不告而别，背弃而去。1787年费城会议赋予我们的这部尊贵的基本宪章，依然是我们的宪法；但如今它作为我们的政府体制已名存实亡。宪法的体制曾被精心地调整，理想地平衡，但现在我国政府的真正体制不过是简单的国会至上而已。当然，国家立法机关一如当初，是从宪法的权威中获得权力，这可以从国会的大量行为中轻易推断；但这些行为与那伟大法律文件的清晰理论却明显不符。确实，我们根据一贯被认可的宪法准则继续思考，而且当进行严肃的事务讨论时，偏离旧时的措辞依然是一种政治异端。但对于那些仍然在四下寻找正统措辞的人来说，大部分与联邦制度的制衡机制和行政安排有关的、被普遍认可的观点，显然早已被现在位于华盛顿的政府的实践远远抛下，而且我们距离立宪者的时代和政策，也要比我们大部分人所意识到的远得多。这是一个历史学家再平常不过的观察：在各个国家宪制机构的发展过程中，比起当初它们被授予的职能，它们的名字要持久得多。制度的特征在持续经历着根本性变化，但一开始所冠之名却一直保留着。我们这部宪法的发展历史不过是这种制度变革一般法则的又一个例证而已。立法和行政实践持续地增长，而联邦事务管理中的经验也在稳定地积累。这不但扩展着政府的领域，也改变着政府的运作，但宪法语言的词汇却无明显的改变。我国的政体是一个生机勃勃且创造力旺盛的制度，并不比英国政体逊色。它确实没有广泛地从不成文法的隐秘领域中寻找根源，但它的主根至少是宪法。然而，这部宪法如今就像《大宪章》《权利法案》一样，只是一个政府制度的汁液供应中心，而这个政府制度却要比派生出它的供应库大得多。这个制度的一些形式仅能在宪法的简单主旨中找到一些模糊而初步的开端，除此之外更多的功能显然与这部基本法中的原初特质不太接近。

这部宪法本身并不是一个完整的制度，而不过是迈出了组织工作的第一步。它所做的，只是打下一个基本原则的地基。它极尽简约地建立了一个拥有执法、立法和司法三个独立分支的政府。它将行政权赋予单一的最高行政长官，小心翼翼地对其选举和就职做了明确规定，对其特权也做出简明清晰的界定；它将立法权授予国会并特别地加以列举，略述了国会两院制的组织体系，规定了国会议员的选举，控制议员的数量以及候选人提名情况，等等；它建立了一个最高法院，授予其宪法解释的充分权力，规定了任命法官的方法以及公职任期的条件。至此，宪法的组织工作宣告结束，而且它的这种别无所求，恰是它最大的优势。如果它不是只做出基础性规定，便会失去灵活性和适应性。国家的成长以及由此而导致的政体发展，会将一部无法适应社会高速发展新情况的宪法崩裂得支离破碎。如果它无法跟随时代的刻度伸张自如，它必定会像一部过时的设备一样被丢弃和淘汰。因此，我们的宪法无疑已经证明了它因简明而持久。它是一座里程碑，但不是一座完整的建筑；或者用一句老话来说，它是根茎，却非完美的藤蔓。

因此，我国历史的主要事实是，从这根朝气蓬勃的主根上已经繁衍出一个庞大的宪法制度，一个通过制定法、司法判决和不成文先例而不断开枝散叶的制度。而在我看来，我国政治历史上最显著的事实是，即使是最尖锐的宪法学者也没有对这个制度进行过彻底而合格的批评。他们就像是“当局者迷”一样，他们的思想被无与伦比的“联邦党人”的文章所支配。那些文章原本只是写来影响1788年的选举，然而它们所具有的奇特的、持续的影响力却依旧形塑着现代的宪制评论，遮蔽着之后宪制实践的发展。实践中的宪法明显和书本中的宪法差别巨大。“一个观察者会困惑于鲜活事实和纸面描述的差距。他将在生活中看到许多书本里没有的，他也无法在粗野的实践中寻觅到书面理论中的高雅。”因此，如果现在有一个人要立刻实事求是地、批判性地描述我们的中央政府，不受理论拘束，只求事实，不被政府的原初设定所困惑，或被牵引进未来如何的猜想，而是努力捕捉它的现实面向，对这个微妙有机体的所有独特部位都做出与当今现实一致的描述，将是一项艰难的任务。由于没有具有公认权威的作家指导，这项任务将极为艰苦且充满不确定性。