第一节　生态移民的组织实施方式

生态移民工程在组织方式上采取国家指导和地方申报相结合的方式。首先国家有“生态移民”和“易地扶贫搬迁”规划，对地方的生态移民给予政策上的指导，并每年给予各地一定的搬迁配额和财政支持。省级政府则组织地方根据各地实际情况进行申报，并将国家的搬迁配额下达到地方。早期比较重要的生态移民工程如青海的三江源生态移民工程和宁夏的生态移民工程是直接向国家申请，并由国家批准实施。

一、搬迁对象

国家发展和改革委颁布的《易地扶贫搬迁“十二五”规划》做了如下界定：“易地扶贫搬迁的对象是生存在环境恶劣、不具备基本生产和发展条件，‘一方水土养不活一方人’的深山区、石山区、荒漠区、地方病多发区等地区的农村贫困人口。”《易地扶贫搬迁“十一五”规划》对搬迁对象的界定为“生活在缺乏基本生存条件地区，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。主要包括：

——生活在自然条件差、生存环境恶劣地区，缺乏基本生产生活条件，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。

——生活在生态位置重要、生态环境脆弱地区，亟须搬迁且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。

——遭受滑坡、泥石流等地质灾害和地方病严重威胁，亟须避险搬迁且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。”

我们看到《易地扶贫搬迁“十一五”规划》和《易地扶贫搬迁“十二五”规划》都把生活在生态脆弱区的贫困人口作为搬迁对象。《易地扶贫搬迁“十一五”规划》前言部分明确指出“易地扶贫搬迁，亦称生态移民，是党和政府在新时期探索实施的一项重要扶贫举措，通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态的双重目标。经国务院批准，自2001年起，国家发展和改革委组织实施了易地扶贫搬迁试点工程”。由此可以看出，易地扶贫搬迁一开始就是以改善生态和消除贫困为目的的，两者自始至终紧密联系在一起。各地区在不同时期根据搬迁的特点对两项任务会有所偏重，但最终的目标始终是一致的。从实践来看，“十一五”期间更偏重改善生态，尤其青海的三江源生态移民等工程是以保护生态为主要目的的。“十二五”后，易地扶贫搬迁更加强调以扶贫为主，以改善生态为辅。

单纯的生态移民在补助方式以及政府的安置等方面都不同于扶贫搬迁，因此，“十二五”规划更加强调扶助贫困的作用。

二、搬迁和安置方式

关于搬迁方式，《易地扶贫搬迁“十二五”规划》强调“采取以自然村落为单元的整体迁出方式，对于零散分布的自然村落和零散住户，一次性全部迁出；对于规模较大且必须全部迁出的自然村落，根据安置地情况统一规划，分批迁出。优先安排最为贫困的自然村落和深度贫困农户”。《易地扶贫搬迁“十一五”规划》则将“搬迁方式分为整体搬迁和部分搬迁。尽量采取以地域上相连的人口集聚区（村、组）为单元的整体迁出方式。统一规划，分步实施。安置方式各地因地制宜采取开发耕地集中安置、依托大中型工程安置、插花分散安置等不同的安置方式。不同的安置点可以从实际出发探索不同的安置模式”。

《易地扶贫搬迁“十一五”规划》明显还处于多元探索性的安置阶段，有集中安置和插花方式等不同选择，而《易地扶贫搬迁“十二五”规划》主要强调整体搬迁，还特别强调“可根据搬迁群众的劳动技能和当地就业吸纳能力，探索依托中小城镇、工业园区搬迁安置。鼓励群众投亲靠友自主搬迁”。这些都对地方的实施方案有很强的指导作用。

三、资金筹措

资金方面，《易地扶贫搬迁“十一五”规划》和《易地扶贫搬迁“十二五”规划》都指明易地扶贫搬迁所需投资由中央、地方、搬迁群众共同承担。其中，“中央投资属于补助性投资，在中央预算内投资中安排，主要用于搬迁群众住房和安置点基本生产生活设施建设以及教育、卫生、文化、社会保障等配套公共服务设施；地方政府结合自身财力安排一定规模的投资；搬迁群众视家庭收入状况，适当承担部分住房和基本生活设施建设费用”。

《易地扶贫搬迁“十一五”规划》规定的易地扶贫搬迁工程的补助标准为：“人均不超过5000元。各省（市、区）在不超过中央分省（市、区）人均补助标准的基础上，可以因地制宜地确定搬迁项目的具体补助标准。”《易地扶贫搬迁“十二五”规划》将人均补助标准提高到不超过6000元，并规定“省级政府安排易地扶贫搬迁地方投资规模不低于中央易地扶贫搬迁投资规模的30%”，还规定投资补助住房建设的面积控制在40~60平方米/户。

在中央规划的指导下，各省（市、区）会根据实际情况编制地方规划，并按照“中央统筹、省负总责、县抓落实”的原则具体组织实施易地扶贫搬迁。同时，中央及省（市、区）对建设进度、项目管理、监督检查等都有具体的要求，并对各种配套设施和相关政策（土地调整、户口迁移、子女入学、医疗社保、计划生育、税收减免、农业补贴、就业培训等）予以协调和指导。

在调研中发现，由于从审批通过到项目实施往往要求在很短的时间内完成，因此，地方政府的确需要下很大力气协调方方面面和各个环节才能保证搬迁的顺利实施，对地方政府的组织管理协调作战能力要求很高。

由于申请经费和审批经费之间也有一定的缺口，而且有的项目规划往往需要几年才能获批，到批准后，原来的预算已经有所变化，这些都是在搬迁实践中可能遇到的问题。