中国特色社会主义法律体系的形成与完善:结构、原则和制度阐释
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四、中国特色社会主义法律体系的完善

2010年我国已经形成中国特色社会主义法律体系,这意味着我国已经搭建了法律体系的基本框架,在社会生活的主要领域已经做到有法可依。但是,形成并不意味着这一体系已经完善。党的十七大、十八大都提出“完善中国特色社会主义法律体系”的任务。法律体系的完善,即法律必须随着社会关系的变动而与时俱进,不断地通过法律的废、改、立加以完善。认为法律体系一经形成,就可以一劳永逸的观点,是完全不切合实际的。就西方法律体系而言,宪法、民法、商法、行政法、刑法、诉讼法等传统法律部门已经走过几百年的历程,经济法、社会法、环境法等新兴法律部门也已经有几十年到上百年的历史,随着社会关系的变化,至今仍然在不断地修改、完善。我国法律体系刚刚形成,特别是我国正处在改革开放的过程中,完善的道路还很长。

就我国情况而言,法律体系本身的完善起码包括三种基本形式,一是修改现有的法律,二是制定新的法律,三是完善配套法规,即与法律相配套的行政法规和地方法规。(注:参见吴邦国:《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》,载《人民日报》,2011-01-27。)

(一)修改现有法律

在我国法律体系已经形成的前提下,随着社会形势的变化,修改现有法律,使其满足变动着的社会发展要求和人民的需要,在完善中国特色社会主义法律体系中占有突出地位。实际上,在我国法律体系形成的过程中就一直伴随着不断的修改,只不过随着法律体系的形成,修改现行法的任务变得更加突出。

胡锦涛同志谈到宪法时指出:改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展,是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境,宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求,根据实践中取得的重要的新经验和新认识,及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充,使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。(注:参见胡锦涛:《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》,载《人民日报》,2002-12-25。)我国1982年《宪法》自从制定以来已经有1988年、1993年、1999年和2004年四个修正案。其中1988年修正案修改2条,1993年修正案修改9条,1999年修正案修改6条,2004年修正案修改14条,共修改31条。

我国《刑法》1979年制定以来到1997年修订,全国人大常委会以有关刑法问题的决定的形式共制定了25个决定即单行刑法,还在107个非刑事法律中设置了附属刑法规范。1997年刑法大修以后,1998年首先以刑事单行法的形式做了1次修改,从1999年开始全国人大常委会通过刑法修正案的方式对现行刑法做了八次修改。其中修正案(一)修改9条,修正案(二)修改1条,修正案(三)修改9条,修正案(四)修改9条,修正案(五)修改4条,修正案(六)修改21条,修正案(七)修改15条,修正案(八)修改50条,前后共修改118条。

《刑事诉讼法》1979年制定,1996年进行第一次修正,做110处修改,条文由164条增加到225条;2012年第二次修正,做111处修改,条文增加到290条。

《民事诉讼法》1982年试行,1991年正式颁布,由试行时的205条增加到270条;2007年第二次修正,做19处修改,条文调整到268条;2012年第三次修正,做60处修改,条文增加到284条。

《个人所得税法》1980年制定,1993年、1999年、2005年、2007年6月及12月、2011年共修改了6次。

《道路交通安全法》2003年制定时,有关“撞了白撞”的争论还历历在目,2007年、2011年又修改了两次。

《全国人民大表大会和地方各级人民代表大会选举法》1979年制定,1982年、1986年、1995年、2004年、2010年已经修改了5次……

实际上,我国近年来全国人大及其常委会修改法律的数量已经逐步超过了制定新的法律的数量。五届人大期间制定法律34件,修改法律4件,二者之比为8.5∶1;而十届人大期间,制定法律31件,修改法律42件,二者之比为0.73∶1。我国宣布中国特色社会主义法律体系形成以后,2011年到现在为止全国人大及其常委会制定法律6件,修改法律18件,二者之比为1∶3。(见表0—1)

表0—1 五届到十届全国人大期间制定和修改法律的数量和比例

资料来源:《中华人民共和国立法统计》(2008),北京,中国民主法制出版社,2008。

(二)制定新的法律

虽然我国法律体系已经形成,但是现行法律体系中仍然有一些尚未制定的法律。这主要是由于还没有形成调整某一类社会关系的成熟的经验,还需要进一步观察和实验。而在这些领域又不可能照搬照抄其他国家的法律,以满足我国社会生活的需要。但是,这并不能成为立法不作为的根据。经验一旦成熟,参考其他国家的经验,就需要上升为法律。

中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的组成部分,是中国特色社会主义制度的法律化。这包括两层意思:第一,中国特色社会主义法律体系并不是存在于中国特色社会主义制度之外,而是存在于它们之中,经济、政治、文化、社会和生态环境等各项制度凡是成熟的、适于用法律形式表现的,应上升为法律,从而构成中国特色社会主义法律体系。因此,就中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法律体系的关系而言,前者是基础和内容,后者是表现形式,是前者的法律化。第二,中国特色社会主义法律体系又是中国特色社会主义制度走向成熟的标志。换句话说,如果一种制度没有被法律化,这种制度是不稳定、缺乏保障的。完善我国法律体系不可能脱离中国特色社会主义制度建设,关起门来在书斋中孤立地进行。完善中国特色社会主义法律体系的总的指导思想就是要紧紧围绕制度建设的各个方面,即党的十八大提出的“五个建设”,——政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设进行。

目前,在各个法律部门中修改和制定法律的任务仍然很繁重。应该制定和修改什么法律,立法机关和学者们见仁见智,很不统一。在各个法律领域需要制定或修改哪些法律,每一项都需要充分论证,有充足的立法理由,这是本研究项目各个子课题的使命。这里综合他们的意见,在我国现有的各个法律部门需要修改和制定的法律大体包括:

在宪法及其相关法领域,应适应政治建设、政治体制改革以及整个制度建设的总体要求,需要完善宪法监督制度,建立宪法解释制度,建议设立宪法日;需要修改有关公民基本权利与义务的法律,包括《选举法》、《集会游行示威法》、《义务教育法》、《国家赔偿法》、《保守国家秘密法》、《工会法》;需要制定有关公民政治权利的法律,如结社自由、新闻自由、宗教信仰自由等方面的法律,目前这方面的规定,除了《宪法》之外,多为管理性、限制性的,处于行政法规和部门规章的层级,有待于根据中国的改革实践加以总结、提炼,必要的上升为法律;有关国家机构方面的法律,需要修改《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》,使人民代表与人大机关、人大代表与群众的联系规范化,修改《国务院组织法》、《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》、《公务员法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,需要制定《中央军事委员会组织法》,需要修改《立法法》、《国家赔偿法》,政治监督、问责方面的法律需要随着政治体制改革的深入,纳入考虑的范围。

在行政法领域,应适应依法行政、法治政府建设的要求,需要修改《行政诉讼法》、《行政复议法》;在制定了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政强制法》以后,长期酝酿的《行政程序法》需要加快立法步伐;规制行政收费的《行政收费法》,规制政府征收行为的《行政征收法》,随着政府行为的法治化,也需要加以考虑;《行政组织法》、《行政编制法》也应随着我国行政体制的改革而加以考虑。建立官员财产申报制度以及相关的“阳光法案”、反腐败立法,关系到我国政治体制改革的推进,现在已经成为社会的普遍要求,必须尽快纳入立法程序。《政府信息公开条例》需要上升为《信息公开法》,信息公开不仅涵盖政府部门,也包括人大、法院和检察院。

在刑法领域,应适应社会建设、社会管理创新的要求,需要继续修改《刑法》,贯彻宽严相济的刑事政策,在立法上一方面对恐怖主义犯罪、黑社会性质的犯罪、贪腐犯罪和严重暴力犯罪加大打击力度,另一方面要对一些轻微犯罪加以非犯罪化、非刑罚化、非监禁化处理;加大力度完善刑罚体系,包括罚金刑、没收财产、禁止令、非刑罚处罚和轻刑处罚体系的构建;要分情况、分批次继续废除死刑,成熟一个,废除一个;要突出对未成年人保护,在《刑法》中可专章构建未成年人的处遇制度;在刑事实体法领域,除了刑法之外,应该把预防犯罪、惩治犯罪和改造犯罪相互联系、综合考虑。许多学者已经建议,应该把刑事执行法(监狱法、社区矫正法)、预防犯罪法(社会治安处罚法、青少年权益保护法等)纳入刑事实体法的视野,统筹考虑。

在民商法领域,应适应社会主义市场经济建设的要求。我国已经制定了《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、《涉外民事关系法律适用法》等起主干作用的重要民事法律,制定一部全面调整民事关系主要领域的民法典的任务已经提到议事日程;配合制定民法典,需要将《民法通则》修改为《民法总则》,建议修改《婚姻法》和《收养法》,在此基础上合并为《婚姻家庭法》;制定债法,修改《继承法》、《物权法》、《合同法》;制定《人格权法》在学界还有不同的主张,但也应随着民法典的制定而一并考虑。在商法领域,需要继续完善各类商主体制度,特别是《公司法》,要继续朝着完善公司法人治理结构方向发展,完善相互持股的相关规范,对公司间交互持股的比例、表决权限制等加以规制;完善《证券法》,使其实施有更具操作性的规则支持;《票据法》、《信托法》、《保险法》、《证券投资基金法》的个别条款都需要进一步修改或通过法律解释明确。在知识产权法领域,《著作权法》、《商标法》、《专利法》和《反不正当竞争法》的修改不是简单地弥补缺漏或与国际接轨,而是要遵循民法的基本原理和价值取向,将法律层面的修改和行政法规、部门规章层面的修改和配套结合起来。

在经济法领域,应适应宏观调控体系建设的要求,全面修改《个人所得税法》,完善《税收征收管理法》,制定新的单行税法,如《环境税法》、《房产税法》等;应建立健全《财政法》,制定《转移支付法》、《财政补贴法》、《国债法》、统一的《金融监督法》;应协调《反不正当竞争法》和《反垄断法》;修改《消费者权益保护法》,界定消费者的范围,扩大消费者权利的范围,加重经营者的义务,完善消费者维权机制,加强对弱势群体的保护;在注重预算、审计、统计、价格调控、税收、银行等宏观调控的手段之外,应该抓紧制定规划法和产业政策法;在经济主体法律制度方面,应该对《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》进行整合、修订,在合适的时候制定一部统一的《外商投资企业法》,应考虑制定《行业协会法》、《国有企业法》、《合作社企业法》。

在环境资源法领域,应适应生态文明建设的要求,需要修改《环境保护法》,改变重治理污染,轻资源保护的倾向;修改《海洋环境保护法》,坚持陆海统筹、河海兼顾,推进重点海域综合治理,落实重点海域排污总量控制制度,加强近岸海域与流域污染防治的衔接;加强海洋生物多样性保护,加强海洋环境监测;需要制定《自然保护区法》和《自然遗产法》,将国务院的有关行政法规上升为法律;我国环境保护“十二五”规划强调,应加强对重点领域的环境风险防控,与此相适应,应考虑制定《环境风险防控法》。

在劳动和社会保障法领域,应适应和谐社会建设的要求,在抓紧修改《劳动法》和《劳动合同法》的基础上,应考虑制定《集体合同法》和《劳动基准法》;在社会保障领域,要修改《社会保险法》,落实养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种的立法;要抓紧制定社会救助法和慈善法;在特殊群体保障法方面,除了修改现有的《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》和《残疾人保障法》之外,制定具有综合性质的、针对特殊调整对象的《反家庭暴力法》问题也应得到足够的重视。

在诉讼和非诉讼程序法领域,应适应法治国家、公正司法和司法体制改革的要求,《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》刚刚做了重要修改,但是仍然还有一些规定不尽如人意,需要修改,涉及《刑事诉讼法》中的辩护制度、证据制度、强制措施、侦查程序;涉及《民事诉讼法》中的协同诉讼、审前程序、以事实审为中心的一审制度、以完善续审为重点的二审制度、再审制度、检察制度。有学者建议,应该制定单独的《民事证据法》和《民事执行法》。在非诉讼程序法方面,除了修改现有的《仲裁法》、《劳动争议调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》之外,应制定《人事仲裁法》,在现有《人民调解法》的基础上,建议制定《社会调解法》,使各类调解机构有机地联系起来。

(三)完善配套法规(注:本部分材料有赖于中国人民大学法学院博士生周洋同学的协助,特此感谢。)

中国特色社会主义法律体系就法律渊源而言,由宪法、法律、行政法规、地方性法规等组成。宪法在我国法律体系中具有至高无上的地位,但宪法不可能调整社会关系的方方面面,它的原则规定由法律具体化;法律的原则规定由行政法规和地方性法规具体化。

从我国现行法的实际情况出发,在法律中规定需要制定法律、法规的情况大致有两种:

(1)宪法、法律规定由国家规定或由法律规定,但是没有指出国家的什么机构或什么具体法律规定。如《宪法》第59条“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”。又如《香港特别行政区基本法》第83条“香港特别行政区各级法院的组织和职权由法律规定”。《法官法》第36条“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定”。

(2)宪法、法律具体要求由什么国家机关或什么法律规定。在我国宪法和法律中,存在着为数众多的具体委任性条款,广泛分布于各个法律部门。与之相对应的配套实施规定,主要是由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其所属各部门、中央军事委员会及人民解放军有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性文件。

其中,法律具体要求由全国人大及其常委会另行规定的,比如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第15条,“香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法,由全国人民代表大会另行规定”。

法律具体要求由国务院及其所属各部门规定的,如《立法法》第74条“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序,参照本法第三章的规定,由国务院规定”。《著作权法》第6条“民间文学艺术作品的著作权保护办法由国务院另行规定”。《国旗法》第11条“公安部门执行边防、治安、消防任务的船舶升挂国旗的办法,由国务院公安部门规定”。《物权法》第22条“不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定”。

法律具体要求由中央军委(或国务院和中央军委联合)或解放军有关部门规定的,比如《兵役法》第20条“士官分级服现役的办法和直接从非军事部门招收士官的办法,由国务院、中央军事委员会规定”。《现役军官法》第21条“军官晋升职务,应当具备拟任职务所要求的任职经历、文化程度、院校培训等资格。具体条件由中央军事委员会规定”。《献血法》第6条“现役军人献血的动员和组织办法,由中国人民解放军卫生主管部门制定”。

法律具体要求由最高人民法院规定的,比如《企业破产法》第22条“指定管理人和确定管理人报酬的办法,由最高人民法院规定”。《民事诉讼法》第61条“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据,可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定”。

法律具体要求由最高人民检察院规定的,比如《人民检察院组织法》第28条“各级人民检察院的人员编制由最高人民检察院另行规定”。

法律具体要求由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会规定的,如《村民委员会组织法》第40条“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法”。《民法通则》第151条“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则,结合当地民族的特点,制定变通的或者补充的单行条例或者规定。自治区人民代表大会制定的,依照法律规定报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案;自治州、自治县人民代表大会制定的,报省、自治区人民代表大会常务委员会批准”。《全民所有制工业企业法》第68条“自治区人民代表大会常务委员会可以根据本法和《中华人民共和国民族区域自治法》的原则,结合当地的特点,制定实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案”。

总体上讲,属于由全国人大及其常委会规定或另行规定的属于配套法律;由国务院规定的属于配套行政法规;由省、自治区、直辖市人大及其常委会规定的属于配套地方性法规或自治条例、单行条例;由中央军委及解放军有关部门规定的属于配套军事法规或规章;属于由最高人民法院、最高人民检察院规定的属于从属于法律的规范性司法文件。就配套法规而言,主要存在于行政法规和地方性法规层次。

所谓“配套法规”并不是指一切行政法规和地方性法规。就行政法规而言,主要由三部分组成,一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;二是宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项;三是授权性立法,即应当由全国人大及其常委会制定法律的事项,国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。这三项中只有第一项属于配套的行政法规。就地方性法规、自治条例和单行条例而言,也主要由三部分组成,一是为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项,即实施性立法;二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项,即自主性立法;三是除专门由全国人大及其常委会立法的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市、经济特区根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。这三项中,只有第一项属于配套的地方性法规、自治条例和单行条例。

因此,配套法规主要指两项:一是国务院为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;二是有立法权的地方国家机关为执行法律、行政法规的规定需要根据本行政区的实际情况做具体规定的事项,即实施性立法。

在现行有效的所有行政法规中,配套法规主要包括两种,一是综合性实施细则、实施条例和实施办法,二是为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定。2008年十一届全国人大以来,属于综合性实施细则、实施条例和实施办法的配套行政法规包括《中华人民共和国个人所得税法实施条例》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《中华人民共和国专利法实施细则》、《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》、《中华人民共和国车船税法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》;属于为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定包括,为实施《畜牧法》的有关规定制定的《中华人民共和国畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》,为实施《水法》的有关规定制定的《中华人民共和国抗旱条例》,为实施《海关法》的有关规定而制定的《中华人民共和国知识产权海关保护条例》、《中华人民共和国海关事务担保条例》,为实施《兵役法》而制定的《中国人民解放军现役士兵服役条例》。(注:就名称而言,国务院所制定的配套法规须在法规名称中加上“中华人民共和国”字样,其中属于综合性的配套法规都有某一法律的实施细则、实施办法、实施条例之类的名称,如《中华人民共和国车船税法实施条例》;属于与某一法律的具体规定配套的行政法规即专门性的配套法规,在条文中都包括“根据某某法律制定本法”的字样,如《中华人民共和国知识产权海关保护条例》第1条规定:根据《中华人民共和国海关法》制定本细则。另外还有些行政法规的名称虽然也加上“中华人民共和国”,但它们不属于配套法规,而属于授权立法,在条文中没有根据某项法律制定该行政法规的字样。)

在现行有效的所有地方性法规、自治条例和单行条例中,上述两种类型的配套法规都存在。同时还应看到,属于实施性立法的地方性法规中既包括实施全国人大及其常委会所制定的法律的实施细则或实施办法,也包括实施国务院所制定的行政法规的实施细则或实施办法,在有的省份还包括对于国务院所属的各部门所制定的部门规章的实施细则或办法。从现有的地方性法规系统中没有明确的名称把地方性法规中的实施性立法和自主性立法区别开来,只有通过地方性法规的条文本身,即凡是条文中有“根据某法律或有关法律,结合本地区的实际情况”字样的属于实施性立法,而没有上位法来源的则属于自主性立法。根据中国人大网法律法规检索系统的资料,收入该库的地方性法规中有“根据《中华人民共和国××法》”字样的322件,有“根据有关法律”字样的1279件,两项共计1601件。(注:参见http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs,最近访问日期:2012-08-20。)如果再加上根据行政法规制定的实施性立法,现在的地方性法规中实施性立法占有相当大的比例。

在现有的资料中,无论是官方的还是学者的研究,我们都没发现关于配套法规的统计资料,包括现行法律中有多少条款涉及需要制定配套的行政法规或地方性法规、自治条例和单行条例,有多少已经制定了配套法规,特别是有多少法律有规定但是还没有制定配套法规。长期以来,特别是在形成法律体系的基本框架的阶段,我们把精力主要集中在全国人大的立法领域是完全必要的,但对法律与行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的链接缺乏应有的重视,从而使配套法规成为完善中国特色社会主义法律体系的一个薄弱环节。须知,在许多领域,只有法律的一般规定是不行的,缺乏配套法规,全国人大的立法根本不可能得到落实。为此,应该双管齐下,一方面在全国人大的层次应该清理一下现有的法律,对配套法规要心中有数,哪些法律的规定落实了,哪些规定没有落实,没有配套的行政法规和地方法规;另一方面在国务院和地方国家机关层次,应该清理一下行政法规和地方性法规,结合法律看自己制定了哪些配套法规,还有哪些没有制定,这样配套法规的机制才可能完善。