第四章 公路路政管理岗位设计的理论基础及基本内容
一 公路路政管理岗位设计的理论基础
岗位设计又称为岗位分析，是人力资源管理的基础工作。作为一种系统的理论，它在不断发展中臻于完善。公路路政管理有别于企业管理，其行政管理的特性决定了它的岗位设计会受到更多体制性因素的影响。不过，就“岗位设计”本身而言，路政管理岗位设计同样遵守企业等组织岗位设计的一些基本规律，目的是将工作的内容、工作的资格条件和报酬结合起来，满足工作人员和组织的需要。在我国公路路政管理岗位设置滞后于公路发展实际、理论界和实际工作部门忽视对该问题研究的背景下，厘清岗位设计的理论基础和脉络，有助于提升路政管理的效能。大体而言，公路路政管理岗位设计的理论基础有以下五个方面。
（一）社会分工理论
岗位设计的思想基础是社会分工理论。在东西方文明发展史中，提出社会分工思想的时间基本一致。在我国较为著名的有管子和荀子提出的分工思想，在西方较为著名的是柏拉图提出的社会分工思想。柏拉图的社会分工思想对后世影响较大，其主要论点有三个：一是人与人的工作才能、工作与工作的具体要求均有差异性；二是让每一个人根据自己的才能只做一件事，这样他会做得更多、更出色、更容易；三是要让每一个人从事最适合他的工作，以取得最高的工作效率。现代意义上的社会分工理论起源于英国古典经济学。亚当·斯密在《国富论》中提出了劳动分工的优势：第一，劳动者的技巧因专业而日进；第二，由一种工作转到另一种工作，通常要损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失；第三，许多简化劳动和缩减劳动的机械发明，只有在分工的基础上才有可能。
上述理论观点，明确了让适合的人从事适合的岗位这一基本原则，并关注到人与工作的互动关系。我国路政管理岗位设计存在职责交叉、“一人多岗”等问题，其根源就在于缺少科学合理的分工。实践证明，只有确定了合理而科学的分工协作机制，组织的力量才能得到充分的发挥。路政管理岗位设计必须首先建立一定的层级结构，并制定相应的标准、规范，以形成高效运行的组织网络。然后将各具特色、才能各异的人员配置到合适的岗位上，授予其相应的职权，尽量做到人尽其才、才尽其用、用其所长、避其所短。岗位设计中，路政管理部门应当根据巡查、案件查处、许可、治超、内业管理等岗位的不同，确定不同的权、责、利，做到“能位匹配”。
（二）科学管理理论
作为一项管理工具，岗位设计起源于19世纪末20世纪初，是在美国工程师泰勒进行科学管理研究的基础上发展而来的。泰勒是科学管理的创始人之一，被后人称为“科学管理之父”。作为科学管理的倡导者，泰勒的研究方向主要是如何提高工作的效率，在此基础上他把工作研究作为科学管理的主要内容之一。在泰勒的管理实验中，他始终坚持两个基本原理，即作业研究原理和时间研究原理，前者的主要内容是改进操作以提高工效，并以合理利用工时为目的；后者则主要是在动作分解与作业分析的基础上，进一步观察和分析工人完成每个动作所需要的时间，并考虑满足一些生理需要和不可避免的情况而耽误的时间，以确定工人的劳动定额，即一天合理的工作量。在泰勒看来，科学管理具有四项任务：一是对工人操作的每一个动作进行科学研究，其目的在于制定合理的工作定额；二是科学地挑选工人并进行培养和教育，使之学会工作，其目的在于通过提升工人素质保证管理的长久性；三是与工人亲密协作，以保证一切工作都按已经形成的规则去办，其目的在于保证各项管理措施都能实现；四是明确分工，将管理职能与作业职能区分开来，其目的在于明确责任。
科学管理思想的确立对当时的生产力发展和社会的进步起着极其重要的推动作用，给人类文明的进步提供了重要的思想武器。虽然伴随着行为科学的兴盛，科学管理理论走下了统治地位，但它关于分工、协作、控制的思想依旧影响着当今尤其是正在经历工业化的发展中国家。就路政管理的实践而言，河北省公路局规定的“路政人员按国省干线（含项目业主公路）每10公里核定1名，按县级公路（含项目业主公路）每20公里核定1名”，广西区桂柳公路管理处规定路政大队、中队人员编制按照管养路段及车流量确定（即按每3.5公里1人计），都是科学管理思想的具体体现。因此，对于公路路政管理而言，泰勒科学管理的思想仍有很强的借鉴意义。我国公路路政管理起步较晚，但发展迅速，正经历着从粗放式管理到精细化管理的过程。当前，路政管理岗位设置的主要依据是《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》和《路政管理规定》等法律法规，而这些法律法规并未完全做到与时俱进，难以保证路政管理的高效运行，也谈不上充分挖掘人的巨大潜力。同时，路政管理岗位不是按照“观察、分析、综合、测定、实验、因果律及概率”这样一个科学的流程设定的，而是由政府统一下达指标，因指标设岗，这忽视了路政管理的实际。因此，虽然科学管理思想产生于一个多世纪之前，而且有着忽视人的主观能动性等诸多局限性，但仍值得我们去研究，在吸收和改造的基础上用于优化路政管理岗位的设置。
（三）现代工效学理论
现代工效学是研究人们在生产劳动中的工作规律、工作方法、工作程序、细微动作、作业环境、疲劳规律、人机匹配，以及在工程技术总体设计中“人—机”关系的一门科学。[1]应该说，现代工效学是学科交叉的结果，它融合了工程技术与生物力学、生理学、心理学等多种学科。从某种意义上说，工效学理论延续了科学管理的思想内核。最初的工效概念，是考虑用什么形状、尺寸的工具，才能取得较好的劳动成果，这与泰勒的科学管理思想如出一辙。
在工效学蓬勃发展之时，科学管理领域出现了“人—事”不适合致使员工作业效率下降的现象。如过度的方法化与过于详尽的分工致使工人的工作过分简化，因而工人感到工作枯燥、单调并由此产生厌烦心理，最终导致事故增加、材料浪费、工作质量差、离职与旷工增加等现象。工效学的有关专家开始注意到这门新学科对企业管理与劳动管理的重要意义，进而拓展出工效学的另一个崭新的研究领域——作业方法设计与改进以及作业时间、作业量的合理制定。经过几十年的发展，现代工效学不断拓展其研究领域，已经形成了较为固定的研究模式，主要内容集中在以下几个方面：人体测量的方法和标准；劳动者作业区域、场所与作业设备、仪器、用具设计原理、原则和标准研究；劳动者劳动强度与能量代谢问题；劳动者的作业能力和作业疲劳问题研究；人的感知特征和反应特征研究；显示装置与控制系统设计原理及标准研究；作业环境研究；人—机环境系统研究；劳动安全与心理卫生问题研究等。
现代工效学充分考虑人的特点，注重满足员工的需要。在该理论认知的视域中，满足员工的需要，提升员工的生活质量和生活水平，对于实现人力资源管理和组织目标具有至关重要的作用。因此，路政管理岗位设计应当注重以人为本，使路政管理效率和路政工作人员幸福感同步提升，实现“工作的更有效”、“工作的更安全”、“工作的更舒适”三个层次的目标。
（四）工业工程理论
工业工程（Industrial Engineering，简称IE），是在科学管理的基础上发展起来的一门应用性工程专业。在各种IE定义中，最具权威性、至今仍被广泛采用的定义是由美国工业工程师学会提出的，即：“工业工程是对人员、物料、设备、能源和信息所组成的集成系统，进行设计、改善和设置的一门学科。它综合运用数学、物理学和社会科学方面的专门知识和技术，以及工程分析和设计的原理与方法，对该系统所取得的成果进行确定、预测和评价。”[2]这一定义已被美国国家标准学会列入《工业工程术语》的国家标准。该定义十分明确地指出，IE实际上是一门方法学，强调要把人力、物力和设施环境组成一个有效的系统，而后选取一定的方法去分析、研究和解决问题。
任何一门工程学科都有其特定的对象和目标，工业工程的目标就是使生产系统投入的要素得到有效利用，保证质量和安全，获得最佳效益。具体地说，就是通过研究、分析和评估，对人—机系统的每个组成部分进行设计，乃至再设计、再改善，将各组成部分构造成一个整体系统，以实现生产要素合理配置，保证安全、优质、准时、高效地完成工作任务，最终达到预定的发展目标。
正如上述分析所指出的那样，公路路政管理也是一个系统，由人员、设备、信息等各种资源组成，要想实现各种要素的有机整合，就要进行设计。依循工业工程理论，路政管理岗位设计应从以下四个方面进行完善：一是规划，确定公路路政管理在未来一定时期内的工作重点，包括总体目标、方针政策、战略战术制定等；二是设计，在统筹兼顾的前提下，制定岗位设计的程序、标准等，选择最优方案；三是评价，对目前路政管理各岗位的设置、未来规划和调整方案进行评审和鉴定，制定科学的评价指标和规程，明确改革重点；四是创新，对现有岗位设计提出富有创造性和建设性的见解，改革路政管理中存在的僵化机制。
（五）职位分类理论
如果说科学管理理论中的工作分析是企业管理岗位设计的理论基础，那么由此发展而来的职位分类理论则首先产生于公共部门，也更贴近公路路政管理岗位设计。职位分类理论产生于美国解决文官管理制度弊端的实践中。在1836年，联邦政府的财政、海军、内政、陆军、邮电五个部门的336名办事人员提出了关于解决待遇和工作不公平的要求，引起了国会的极大关注。从此，美国各级政府不断地进行探索、改革，试图解决文官管理中的问题，最终在推行泰勒等人提出的工作分析制度的基础上，形成了职位分类的基本概念。1923年，美国第一个联邦政府职位分类法案——《职位分类法》审议通过，标志着美国公务员的职位分类朝着系统化、规范化、度量化和科学化方向前进了一大步。这种管理办法也迅速在世界范围实行起来。
在公共部门，职位分类是依照工作性质、责任、难易程度和任职所需资格等，对国家行政机关常任职位进行分类。它是国家公务人员考选、任用、评定工资、考核、升降、奖惩、培训等人事行政的基础，是人事行政科学化、现代化的标志。目前，公路路政管理的岗位设置也基本依照这种方法进行，但较为粗放，职责规定不够清晰。同时，许多标准适合一线路政管理员，不适合机关干部，对干部的各项管理缺乏系统性和客观性。因此，有必要在技术上对职位分类进行更为系统的设计，明确路政管理不同岗位的职责、设置的层次、设置的数量和职位名称，实现定岗、定编、定员的有机统一，避免因人设事、授权不清等问题的出现，为实行公平合理的工资待遇、制定工作人员的培训计划、推行科学有效的考核评价制度奠定基础。
二 公路路政管理岗位设计的要领
（一）进行路政管理岗位设计的原则
公路路政管理的岗位设计属于公共部门人力资源管理的范畴。人力资源管理中岗位设计的一般原则也适用于路政管理岗位的设计。具体而言，进行路政管理岗位的设计需要遵循以下三条原则。
1.明确任务目标
路政管理岗位的存在是为实现路政管理特定环节的任务和目标而服务的，路政管理岗位设置的增加、调整和合并，都必须以是否有利于实现路政管理具体工作目标为衡量标准。所以，在路政管理岗位设计中，首先应明确单位的总目标是什么，每个岗位的目标又是什么，并努力使路政岗位目标具体化、明晰化。此外，还应使该路政管理岗位的设置与其承担的路政管理任务量相一致。总之，在公路路政管理中应广泛推行系统化、科学化的目标管理，以消除路政岗位设计重叠、人浮于事、效率低下等问题。
2.合理分工协作
劳动分工是在科学分解生产过程的基础上实现的劳动专业化，即使许多员工从事不同的、但又相互联系的工作。劳动协作就是采用适当的形式，将各种局部的劳动联系在一起，共同完成某种整体性的工作。
路政管理岗位设计必须以科学的劳动分工为基础，只有这样才能不断发挥路政管理人员各自的技术专长，提高路政管理专业技能的含金量。科学的分工也便于明确路政管理岗位的工作任务和责任，唯有在分工明确的情况下，才能促使路政管理人员主动有效地开展工作。同时，岗位的设计又应当充分考虑路政管理协作的客观要求，注重路政管理过程的整体性，明确具体岗位与岗位之间的协作关系。分工是协作的前提，而协作是分工的结果。只有在各路政岗位之间建立紧密的协作，才能进一步发挥集体的智慧和团队的力量，提升公路路政管理的效能。
3.责权利相对应
在进行公路路政管理岗位设计时，必须明确每一岗位的责任、权限和利益。路政管理岗位责任是任职者应尽的义务，而与之对应的岗位权限是赋予岗位任职者应有的人、财、物的支配使用权。权力是路政管理岗位职能运行顺畅的保障，因此必须切实保证具体路政岗位的权力与责任的一致性。不受责任制约的权力，则难以保障路政管理的合法性；仅有岗位责任，难以保障路政岗位工作任务的完成和预期目标的实现。
在进行路政管理岗位设计时，除了要考虑每一个岗位自身的约束条件和要求外，还要从公路路政管理的全过程出发，对岗位的设置进行整体性分析。一般来说，某一组织中的岗位设置是由该组织的总任务决定的。“因事设岗”是设计岗位的基本原则。岗位是客观存在的，应以“事”和“物”为中心设置，而不是“因人设事，因人设岗”。
（二）优化路政管理岗位设计的路径
随着公路的发展，群众的维权意识越来越强，路政管理人员在工作中面临的新情况、新问题、新矛盾层出不穷，这给路政管理工作带来了巨大的压力，对路政管理人员的要求也越来越高。为了使路政管理人员更好地应对工作中的困难和挑战，必须对路政管理岗位进行重新设计和优化，其路径如下：
1.岗位工作扩大化与丰富化
在科学技术迅速发展的今天，劳动分工越来越细。严密的分工与协作，虽然能够大幅度地提高工作效率，促进本单位各项活动的顺利开展，但也带来工作单调乏味、劳动者情绪低落等问题。针对这种情况，可采取以下措施：
（1）工作扩大化（Job Enlargement）。其一，横向扩大工作。即合并属于分工很细的作业操作，将由一人负责一道工序改为几个人共同负责几道工序。例如在路政巡查作业中，安排至少两人同时巡查，如果在巡查中发现问题，可以协调配合进行处理。其二，纵向扩大工作。即将路政管理系统中的部分领导职能转由一线路政人员承担，使工作范围沿组织形式的方向垂直扩大。如使基层路政工作人员在承担基层业务的同时，还参与路政管理目标、路政流程设计等工作内容的确定等。工作扩大化可以扩大岗位的工作范围和责任，提升路政管理人员的工作兴趣，有利于提高劳动效率。
（2）工作丰富化（Job Enrichment）。即在岗位现有工作的基础上，通过充实工作内容、增加岗位的技术含量，使岗位的工作更加多样化、充实化，消除因从事单调乏味工作而产生的枯燥厌倦情绪，从心理生理上满足员工的合理要求。为了使路政管理岗位工作丰富化，应注重考虑以下五个方面的要求：第一，任务的多样化。要尽量使路政管理人员进行不同工序设备的操作或者多种不同性质的工作，实现“一专多能”。如鼓励路政管理人员进行轮岗。第二，明确任务的意义。只有路政管理人员明确路产安全对于群众生命安全的重大意义，才能更加用心付出，并从工作中获得满足感和成就感。第三，任务的整体性。要使路政工作人员了解本岗位所承担的任务与单位总目标和总过程的关系，从而更好地融入组织工作中。第四，赋予必要的自主权。在确保单位总目标和部门分目标实现的前提下，路政管理人员应自行设定中短期的工作目标和任务，以提高员工的责任感和激励度。工作的自主权在一定程度上是和责任感、激励度成正比的，工作的自主权越大，越能让路政工作人员体会到主人翁的责任感，激发他们更加努力地工作。因此，在确保实现保护路产、维护路权、维持秩序、保护权益和对外联络的路政管理目标以及不违反工作操作规范的前提下，要给予路政工作人员一定的自主权，培养他们对路政工作的热情和责任感。第五，注重信息的沟通。例如，在路政案件查处工作中，每个案件都有不同的发案原因、处理结果，这些信息应及时报告给上级部门，以便做好统计工作。
2.岗位工作满负荷
每个管理岗位的工作量应当饱满，有限的劳动时间应当得到充分利用，这是进行岗位设计的基本要求。如果每个工作岗位都是低负荷运转，必然造成人力、物力和财力的浪费，影响路政管理效能；如果岗位的工作超负荷，虽然能够带来较高的效能，但不可能长久，最终会影响路政工作人员的积极性以及路政设施的维护和保养。总之，在进行岗位设计时，应当重视对岗位任务量的科学分析，设计出合理的岗位劳动定员定额标准，保证岗位工作的满负荷。
3.工作环境的改善
工作环境即工作场所、工作地。工作环境的改善是指利用现代科学技术，改善工作环境中的各种因素，使之适合于劳动者的生理心理特点，建立优化的“人—设备—环境”系统。工作环境改善应考虑两个因素：（1）影响工作环境的物质因素，包括工作地的组织和设备的配置；（2）影响工作环境的自然因素，包括空气、温度、湿度和噪声等因素。
由于工作环境改善涉及的范围很广、因素很多，需要综合利用多种学科如生理学、心理学、人体工程学、工效学、环境学等学科的知识，才能完成优化组织工作环境的任务。现代人不仅仅是“经济人”，更是“社会人”，对薪酬的关注度有所减弱，对工作环境这种隐性福利的要求越来越高。路政管理工作人员多在户外作业，日晒雨淋，工作环境比较恶劣，因此要尽可能改善路政管理人员的工作设施配置，例如增强工作服的防雨防寒功能、提高操作器具的方便快捷性等，从而保障路政工作人员在露天条件下迅速而有效地处理案件。
（三）完善路政管理岗位设计的方法
在各种行业中，岗位设计作为人力资源管理的基础环节都得到了重视，形成了多种多样的岗位设计方法。有研究者按照分析对象的不同，将这些方法分为以工作为中心的方法和以人员为中心的方法；有研究者按照分析方法的量化程度将其分为定性的工作分析方法和定量的工作分析方法；也有研究者将其分为非结构化工作分析方法和结构化工作分析方法。路政管理各岗位的目标和特点存在差别，因此岗位设计方法也不尽相同。本书主要介绍以下五种方法，希望能在“应然”层面为完善公路路政管理岗位的设计提供有益的借鉴。
1.观察法
观察法，是岗位分析人员在不影响被观察人员正常工作的条件下，通过观察将有关工作的内容、方法、程序、设备、工作环境等信息记录下来，找出其中不必要、不合理的部分，寻求构建更为安全经济、简便有效的作业程序的一种专门技术。观察法的实施一般包括选择、记录、分析、改进和执行五个阶段：第一，选择研究对象。一般应选择需要投入大量人力的工作岗位，需要高、精、尖技术的岗位，能源和材料等消耗量大的岗位，容易发生意外事故或者劳动条件很差的工作岗位作为观察对象。第二，用直接观察方法记录全部事实。只有掌握完备的资料，才能作出正确的分析。第三，分析观察记录的事实，找出改善的方案。第四，通过分析，研究出一套实用、经济、有效的新方法。将新旧方法作出比较，计算出采用新方法可能节省的工时和费用等。第五，贯彻执行新方法。在正式实施新方法前，培训工作人员掌握新的作业操作方法，以保证新方法的推广和应用。
在路政管理岗位的设计中，观察法可以通过对路政管理活动的直接观察和路政管理人员的介绍，使岗位设计人员更多、更深刻地了解工作要求，从而增强所获信息的客观性和准确性。采用这种方法，对岗位设计人员的素质要求较高，必须具有一定的实际操作经验和基层工作经验，同时具备一定的理论素养。当然，观察法并不适用于所有的路政管理岗位的设计，如工作循环周期很长的工作、与脑力劳动有关的工作、紧急而又偶然的工作等不适合使用观察法。
2.访谈法
访谈法，是目前运用最广泛、最成熟并且最有效的工作信息收集方法。采用该方法时，工作分析者就某一个职务或职位面对面地询问任职者、部门领导、专家等对工作的意见和看法。访谈法主要有以下三种类型：一是个别工作人员访谈法，主要适用于工作有明显差别、工作分析时间比较充分的情况；二是群体访谈法，主要适用于多个工作人员从事同样或相近工作的情况。需使用群体访谈法时，必须请工作承担者的部门领导在场，或者事后向部门领导征求对所收集材料的看法；三是部门领导访谈法，即与一个或多个部门领导面谈，因为他们对工作非常了解，有助于减少工作分析的时间。
相较于观察法，访谈法更为注重对人的了解。在路政管理岗位设计中，它具有不可替代的作用：一是可以获得观察法所不能获得的信息，了解基层路政管理人员的实际想法；二是可以对已获得的信息加以证实，保证调研信息的准确性和可信性；三是可以为其他工作分析方法的采用提供资料，如通过访谈法获取的信息有助于开发工作分析问卷等。访谈法有别于一般的调研活动，它要求对将被访谈的路政管理人员提出的问题尽快作出回复和解答。同时要按照规范整理访谈记录，并与整个项目组分享访谈结果。路政管理岗位设计之所以要采用访谈的方法，除了操作简便外，更重要的是可以实现双向沟通，易于发现新情况和得到新建议。当然，访谈法也有一定的缺点：一是容易受到被访者个人因素的影响，被访者易将个人利益与访谈联系起来。尤其是对任职者本人的访谈，他们往往会夸大工作的重要性与难度，导致访谈最终成为“诉苦大会”；二是费时费力，工作成本较高。多轮访谈一般会占用被访者的正常工作时间，可能造成一定程度的损失；三是对访谈者本人的要求较高，需要访谈人员掌握路政管理各项政策法规的规定、熟悉各项业务的操作流程，同时具备良好的访谈沟通技巧。
3.职位分析问卷法（PAQ）[3]
职位分析问卷法（position analysis questionnaire，PAQ），是一种较常用的问卷分析法。它是美国普渡大学（Purdue University）麦考密克等人的研究成果。PAQ法是一种以人为中心的工作分析方法，是人员行为定向问卷方法。设计者的初衷在于开发一种通用的、以统计分析为基础的方法来建立某职位的能力模型，同时运用统计推理进行职位间的比较，以确定相应的报酬。该问卷包括194个标准化的问项，其中187项被用来分析完成工作过程中员工活动的特征（工作元素），另外7项涉及薪酬问题。这些问项代表了从各种不同的工作中概括出来的工作行为、工作条件以及工作本身的特点，可以分为信息输入、思考过程、工作产出、人际关系、工作环境、其他特征6项内容。PAQ的优点在于，同时考虑了员工与工作两个变量因素，并将各项工作所需要的基础技能与基础行为以标准化的方式罗列出来，从而为岗位设计、薪酬标准制定等提供依据。这种方法也存在一些问题。西方学者的研究表明，PAQ对常规性质的职业适用性好，而对管理性质、技术性质的职业适用性较差，无法体现工作性质的差异；此外，PAQ的可读性差，没有受过10—12年教育的人无法理解其全部内容。
就PAQ法的特点而言，该方法更适用于公路路政管理中“循规蹈矩”型岗位的设计，也即标准化程度高的岗位，如路政内业岗位、路政许可审批岗位等。而对路政巡查、路政案件查处等需要处理突发性事件的岗位则不太适用，因为PAQ方法的适应性和可变性较差。以路政内业管理岗位设计为例，我们借鉴PAQ理论6维度设计方法进行分析，详情见表4—1。如表所示，在进行路政内业管理岗位设计时，要从信息输入、思考过程、工作产出、人际关系、工作环境、其他特征等6个方面，考虑和分析岗位人员工作所需要的技能以及基础行为，进而进行人员招聘、培训和考核评价。
表4—1 基于PAQ问卷的路政内业管理岗位设计
4.关键事件法（CIT）[4]
关键事件法（critical incidents technique，CIT），是福莱·诺格在1949年《人事评价的一种新途径》一书中提出的，是一种由工作分析专家、管理者或工作人员在大量搜集与工作相关信息的基础上详细记录其中关键事件的方法。该方法的特殊之处基于特定的关键行为与任务信息来描述具体工作活动。这种方法最初用于培训需求评估与绩效考核，后来扩展到人力资源管理的许多领域。与工作描述、任职资格分析等活动相比，由于关键事件法能有效提供任务行为的范例，因而被广泛地应用于组织岗位设置之中。
在公路路政管理岗位设计中，关键事件便是每一个岗位最核心的业务。关键事件的记录必须由专门的人员来进行，并且建立详细的档案。在资料搜集完毕后，要组织由专家、公路局领导、基层工作人员等参加的会议，对关键事件发生的原因和背景、特别有效或多余的工作、关键行为对路政管理效率的影响、岗位能否为这些行为承担责任等关键信息进行梳理，概括出岗位本身所具有的关键特征和行为要求。实际操作步骤如下：首先，将关键事件打印在卡片上；其次，让具有丰富路政工作经验的人对卡片进行分类并进行讨论，得出一致性意见；再次，对分类进行命名，得出较为明确的概括和定义；最后，对每类事件进行评分，最终以评分者的平均分数值作为各个任职资格条件的权重值。以超限运输案件的查处为例，我们运用关键事件法对其进行工作分析。针对超限运输案件事项，路政执法人员采取了什么措施？可以利用常用的STAR方法（situation、target、action、result的缩写）罗列出这件工作：当时是什么情况，执法人员为什么要采取行动，采取了哪些行动，最后结果是什么？将关键事件罗列出来，大家一下子就可以明白，执法人员的行为是否合法、有效。
采用关键事件法时，一定要注意及时反馈，反馈不及时则容易造成事后推诿扯皮。同时，采用关键事件法对路政管理岗位进行优化设计时，所选择的关键事件一定要有代表性。比如路政案件查处岗位，路政赔偿、路政处罚和强制执行是三项主要业务内容，而路政案件文书制作则不能算成案件查处岗位的关键事件。此外，关键事件的数量不能强求，不能片面的追求完整性，专家会议确定多少就是多少。关键事件的表述应当言简意赅，清晰、明确且符合法律法规要求，便于查看。
5.职能工作分析法（FJA）
职能工作分析法（functional job analysis，FJA），是一种以工作为导向的工作分析方法。FJA最早起源于美国培训与职业服务中心的职业分类系统。职能工作分析法以工作者应发挥的职能为核心，对工作的每项任务要求进行详细分析，一般能覆盖全部工作内容的85%以上。该方法有两种系统，一种是美国劳工部（DOL）的FJA系统；另一种是范纳（Fine）的FJA系统。DOL的FJA系统的主要目的在于找到一种能够对不同工作进行量化的等级划分以及分类比较的标准化方法。这种方法假设每种工作都包括三种最基本的工作职能：数据（data）、人员（person）、事务（task），每种职能都划分出若干难度等级。Fine的系统是在美国劳工部FJA系统的基础上形成的，但它提供的信息更多，涉及工作的任务、目的以及工作对任职者的培训要求等方面。
对于路政管理岗位设计而言，FJA的意义在于强调人、事、数据的统一。在该方法的视域中，任何工作都是以某种标准去完成某件事情，而工作者要完成任务必须具备通用技能和特定技能，必须能适应其工作环境以满足工作中的需求。行为的难度越大，管理岗位的重要程度就越高，也就意味着要获得更高的职位和报酬。所以。路政管理岗位级别的设置要摒弃过去“一刀切”的做法，实行分类管理。FJA的不足之处在于操作比较复杂，而且难以把握，所以必须在路政岗位设计基本确定、需要进一步优化时才宜使用。
上面介绍的五种通用岗位设计方法在人力资源管理功能领域及岗位设计的关注点上均有差异，表4—2展示了这种差异。一般而言，设计路政管理岗位时并不仅仅使用一种方法，综合运用多种方法，效果会更好。选择岗位设计方法时，关键要考虑方法与目的的匹配、成本可行性以及该方法对所研究情况的适用性。
（四）优化公路路政管理岗位设计的目标
1.加强路政管理领导班子建设
在市场经济条件下，加强精神文明建设，搞好思想政治工作，提高优质服务，关键在于有一个好的领导班子。优化路政管理岗位设计，就是要通过多种途径把领导班子建设成为公正、廉洁、务实、高效的战斗堡垒，建设成为积极贯彻落实科学发展观的坚强领导核心。
表4—2 五种岗位设计方法的比较[5]
廉政领导班子的建设事关路政管理的成败。为了加强领导班子的廉政建设，要对路政执法负责人进行思想、组织、作风、纪律等方面的整顿。思想整顿方面，要重点解决负责人执法意识和执法宗旨问题；组织整顿方面，主要检查是否具备执法资格和执法主体是否符合法律、法规要求；作风整顿方面，主要检查和解决执法负责人存在的“形式主义”、“官僚主义”、“享乐主义”和“奢靡之风”问题；纪律整顿方面，主要检查执法负责人是否滥用手中权力，是否以权变相贪占，坚决杜绝有法不依、执法随意的现象。
2.提高路政管理人员的法律素质
法律素质是执法人员素质的核心。要建立一支高素质的路政管理队伍，必须提高路政执法人员的法律素质。提高路政执法人员的法律素质，首先，要对《公路法》《路政管理规定》等法律法规逐章逐条地学，学习一章测验一章，不及格者要进行补考，学习不合格的不能上岗。其次，要经常举办执法人员法律、法规知识培训班，以及法律、法规知识大比武活动。再次，要以抓案例分析为切入点，“以案说法，以法解疑”。对路政执法过程中遇到的疑难问题，要及时梳理归纳，以便于研究解决。此外，要建立与人民法院的联络制度，定期召开联络会议，通报执法情况，请法院的法官授课、培训，指导依法办案。重大路政事案要向法院咨询，同时组织路政人员旁听行政案件的审理，自觉接受教育。
在组织执法人员学习《公路法》《路政管理规定》等公路法律法规的同时，要加强公路法律法规的对外宣传。《公路法》《公路安全保护条例》颁布实施以来，在宣传上存在广度不够、深度不足的问题。路政管理部门要按照省市交通管理机关的总体部署，以“六有”即“报刊有文、电视有形、电台有声、站场有声势、街旁有标语、交通繁华地段有宣传点”为抓手，既轰轰烈烈、又扎扎实实地做好公路法律法规的宣传工作，以优化公路路政管理的社会环境。
3.提升路政管理人员的业务素质
提升路政执法人员的业务素质既是路政管理队伍建设的主要内容，也是有效实施路政管理的必要条件。
当前，路政执法人员的业务素质良莠不齐。不少地方的执法人员是从相关部门抽调拼凑而成的，很多人边学边干，办案经验不足，无法让被管理者心服口服。执法程序不合法、执法文书不规范、事实认定不准确等情况普遍存在。鉴此，路政执法人员要适应新形势、新任务的要求，增强网络监控能力、快速反应能力、机动服务能力以及执法预见能力等，减少因执法能力不强带来的各种损失。同时，路政管理部门要加大科技投入，改善执法装备，改进执法方式，充分利用高科技手段，增强路面管控能力。此外，还要强化执法人员的取证意识，保护执法人员的正当权益，从而防止执法纠纷和恶意投诉，减少与群众在执法过程中的直接冲突与矛盾。
4.端正路政管理人员的工作作风
目前，个别执法人员存在有悖于社会主义思想道德和职业道德规范的问题：一是职业道德丧失，损公肥私的行为时有发生。二是服务基层的思想意识淡薄，不同程度地存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。
端正路政管理人员的工作作风，应当从以下几个方面着力：第一，各级路政执法人员在行使依法治路、保护路产、维护路权职责过程中，要自觉地维护党和政府的威信，树立公路行业良好形象；第二，要按照《交通行政执法职业道德基本规范》和省、市有关文件的要求，秉公执法，热情服务；第三，路政管理人员要规范执法行为，按照规定着装，佩戴行政执法证件，亮证执法，文明执法。
三 公路路政管理的基本业务内容
公路路政管理的基本业务内容，可以归结为保护路产、维护路权、维持秩序、保护权益、对外联络五个方面。对此，我们分述如下：
（一）保护路产
保护路产、保障公路畅通是路政管理最主要的任务。其主要内容有以下两项：
一是禁止直接危害公路、公路用地和公路附属设施的行为。直接危害公路、公路用地和公路附属设施的行为包括：在公路和公路用地范围内架设或埋设电杆、变压器、地下管线及其他管线、电缆等类似设施；在公路和公路用地范围内设置棚屋、摊点、维修场及其他临时性设施，堆放垃圾、建筑材料及其他类似堆积物；在公路和公路用地范围内挖掘、采矿、取土、挖沟引水、排放污水、种植作物、烧窑、制坯、沤肥及其他类似作业；在公路大中型桥梁和渡口上下游各200米、公路隧道上方和洞口外100米范围内挖砂、采石、淘金开矿、修筑堤坝、压缩或拓宽河床，以及从事烧荒、刷坡、爆破、取土、伐木等类似作业。
二是限制可能对公路、公路用地和公路附属设施造成危害的行为。可能对公路、公路用地和公路附属设施造成危害的行为包括：在公路两侧从事开山、采矿、伐木等施工作业；超限运输，即车辆在公路上行驶时所载物品超高、超宽、超长或超重；铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具行驶公路；在公路上试、刹车；因其他工程建设需要临时占用或挖掘公路、公路用地和公路附属设施；在公路两侧修建永久性构造物或设施等。
（二）维护路权
维护路权是指保护公路路权不受侵犯。公路路权的主要内容是：控制公路两侧建筑控制区；会同土地管理部门明确公路用地、留地以及附属设施用地的用地界线及土地使用确权，并登记造册；审理公路用地范围内、公路两侧建筑控制区范围内设置广告牌等非公路标志；审理各种道路与公路交叉，如增设平面交叉道口等；审定公路路产产权的变更，如县道、乡道和专用公路正式列入养护范围的审定；确定废弃公路的产权归属，如公路改建、扩建时，旧路路产产权变更的审定；建立并维护公路路产档案等。
公路路政管理者为确保上述权利主体权能的实现，依法行使其职权。公路路政管理机构的职责就是对相对人可能的公路侵权行为进行预防与制约。相对人根据要求在公路用地和所属空间范围内、依法建设构造物时，必事先经过有关交通主管部门或设立的机构同意。影响交通安全的，还需征求有关公安机关的同意。
公路行政相对人在公路用地和空间范围内，占用、挖掘、损害公路时，建设单位应当按照不低于相应该段公路原有的技术标准予以恢复、改建或视损坏程度予以经济补偿。这种赔偿、补偿的行政监督属于路权维护的范畴。
（三）维持秩序
维护路政工作的正常运行秩序，保障车辆安全通行，是路政管理的基本任务之一，主要体现为维持公路渡口和公路建设、养护等工程施工作业现场的正常秩序，清理公路沿线的马路市场、摆摊设点、各种非公路标志牌等影响公路秩序的行为，以及公路外部行政管理的正常秩序等。其具体内容如下：
第一，禁止可能损害公路路面的履带车、铁轮车等在公路上通行。经过当地县级以上人民政府交通主管部门批准，并采取了有效的防护措施的，允许按路政部门规定的时间和路线行驶。
第二，禁止超限车辆在有限定标准的公路上行驶。若必须行驶时，必须经当地县级以上人民政府的交通主管部门和同级公安机关批准，采取有效的防护设施，方能按照指定的时间、线路、时速行驶，并悬挂明显的标志。
第三，禁止机动车制造厂和其他单位利用公路作为检验机动车制动性能的试验场地。
第四，保护公路完好，改善公路环境，提高公路使用质量，充分发挥公路的社会效益和经济效益。
（四）保护权益
保护权益是指保护公路管理机构、路政管理机构、公路经营公司、养护作业单位的合法权益，以及保护公路养护施工作业人员、公路管理人员从事生产、执行公务时的合法权益，保护公民、法人和社会组织依法享有的使用公路的权益，并包括因此而产生的一些行政行为，如办理有关路政复议案件；参加有关路政案件的诉讼活动；治理有关部门和个人违法在公路上乱设卡、乱罚款、乱收费的公路“三乱”行为；为处理违反公路管理法规的行为而向有关单位和人员调查、询问、取证、查阅有关文件、档案、资料和原始凭证等。
除开上述基本业务内容，路政管理还包括以下四个方面的内容：一是依法上路巡查。主要是依照法律、法规和规章，检查、制止、查处各种违法违规行为。同时对公路出现的影响公路正常使用的一些现象如塌陷、路况严重损毁等，及时告知公路养护管理部门，以便公路得到及时养护、维修；二是依法进行特种检查。视不同情况对公路、公路建筑控制区、车辆停放场所或车辆所属单位进行特殊监督和检查。三是行使收费公路路政管理职责；四是负责依法调查、处理法律、法规规定内的路政案件。
（五）对外联络
对外联络，主要是指公路路政管理部门与有工作交叉关系的部门所进行的联络，具体表现为对外协调和对外宣传。
对外协调的部门包括公安部门、法院、交通厅、城管部门等。与公安部门的协调主要是为了共同保障公路安全。例如在重大节假日，因车祸造成公路损毁，此时需要路政管理人员与公安交警共同协调，迅速处理车祸现场；与法院的协调是指一些涉及路政的案件进入司法程序后，需要路政管理部门配合法院完成案件的审理；与交通运输厅公路管理局的协调，是指路政管理部门接受交通运输厅公路管理局的管理，执行交通厅下达的各项任务；与城管部门的协调，主要是指为处理在没有明确规定是属路政或城管管辖的路段发生涉及双方职责的事故，由路政管理部门与城管部门进行的沟通。
对外宣传是指在新的服务理念下，通过新闻媒体、报纸期刊、互联网等树立路政管理的品牌形象。路政对外宣传的主要形式有：文字宣传类，如标语、标志、布告、宣传稿、宣传手册等。这类宣传比较灵活，简单易行，是路政宣传普遍采用的形式；影视宣传类，如电影、电视剧、电视专题片、电视新闻发布会、电视讲话、电视新闻纪实、电视系列报道、电视知识竞赛、幻灯片等。这类宣传形象直接，覆盖面广，效果较好；广播宣传类，如广播讲话、知识信箱、小品、广播剧等。这类宣传对广大农村效果较好；报纸宣传类，如法规讲座、知识问答、新闻报道、知识竞赛、专题报道、正面宣传、反面曝光等。这类形式影响较大；会议宣传类，如茶话会、座谈会、咨询会等。这类宣传也会收到好的效果；其他形式，如利用宣传车巡回宣传、宣传画、挂历、简报、贺年卡等，这类宣传同样可以收到一定的效果。
四 公路路政管理岗位的基本类型
有必要指出，公路路政管理岗位的设置不同于企业等私人部门，具有自身的特殊性：一是路政管理岗位设置的依据为各类法律法规和规章，也即按照法律赋予路政管理部门的职责进行设定。而企业等私人部门主要是根据工作需要进行设定的，较之于路政管理灵活性和变动性更大；二是路政管理岗位涉及编制问题，需要所在地政府的编制委员会的同意才可以设定，是跨组织行为。而企业岗位的设定是组织内行为，只需总经理会议或董事会通过即可。因此，路政管理岗位设定往往带有一定的滞后性。可见，路政管理岗位设计难以完全模仿企业岗位设计的程序。
为了科学设定路政管理岗位，根据路政管理的法律规范和基本业务内容，本书写作组运用观察法、访谈法、专家分析法等质性方法，先后组织4次调研和举行两次专家研讨会，认为路政管理岗位可以大致划分为五种类型，即路政巡查岗位、路政案件查处岗位、路政许可审批岗位、路政治超岗位和路政内业管理岗位。之所以作出这样的划分和设定，主要出于以下两个方面的考虑：
一是根据法律规范和实际工作需要进行设定。《路政管理规定》除总则外，路政管理许可、路政案件管辖、行政处罚、公路赔偿和补偿、行政强制措施、监督检查、人员与装备、内务管理都作为重要内容单列一章。考虑到工作的相关性，不少内容可以由同类岗位执行，如行政处罚、公路赔（补）偿、行政强制措施都可由案件查处岗位执行。而路政巡查和治理超载超限由于工作量大需要由单独的岗位负责，所以需要单列成岗。因此，本书写作组确定了上述五类岗位。
二是根据路政管理的基本业务进行设定。如前所述，路政管理的基本业务可以分为保护路产、维护路权、维护秩序、保护权益和对外联络五大模块，本书写作组所设定的五类岗位覆盖了以上职责，形成了一个无缝隙的岗位体系。
每类岗位设定的依据、职责、工作流程、工作规范、尚存问题和优化策略等将在第五章至第九章中详细论述。
本章延伸阅读材料
材料4—1 一个企业岗位设计的策划方案
某企业为了提高工作效率，顺利完成转型，聘请了一家人力资源管理公司对该企业的组织结构和岗位进行重新设计。以下是该企业进行组织结构设计和岗位分析的工作计划与安排。
本次设计起止时间为2013年7月至2013年12月，历时半年，大致可以分为三个阶段。
第一阶段 岗位分析的前期准备阶段（2013年7月1日至2013年8月15日）
1.工作目的：共同探讨、重组、确认部门功能、部门架构、部门的岗位和编制。
2.工作内容：进行岗位分析所需基础资料的收集、整理；向公司各部门主管说明岗位分析的方式、目的和意义；设计、制作岗位分析初稿样表和问卷调查样表，并开展问卷调查，与各部门主管探讨研究部门功能、部门架构和岗位编制。
3.工作方式：采用问卷调查法、主管领导会议讨论法、小组讨论法收集和整理所需的基础资料。
第二阶段 岗位分析的具体开展阶段（2013年8月16日至2013年9月30日）
1.工作目的：主要是形成公司各部门和岗位分析的文字初稿。
2.工作内容：每个工作人员收集自己所负责部门所有岗位的信息；与各岗位人员面谈，形成岗位分析的文字初稿。
3.工作方式：采用工作日志法、领导面谈法、一对一面谈法、集体讨论法和文献分析法收集、整理、分析、提炼获取的信息。
第三阶段 成稿阶段（2013年10月1日至2013年12月31日）
1.工作目的：完成部门职能说明书和岗位说明书的撰稿和确认工作，并打印成册。
2.工作内容：设计部门职能说明书和岗位说明书的样板；明确样板中各项目的含义；编写标准的部门职能说明书和岗位说明书；到各部门工作现场进行跟踪观察和验证，对完成的部门职能说明书、岗位说明书进行校正；请各部门确认，并打印。
3.工作方式：采用观察法、现场跟踪法、工作表演法及与各部门主管讨论，对编写的资料进行现场验证和纠偏。[6]
[1] 参见娄之歆、张洁云《人力资源管理中的工效学理论及运用研究》，《江苏社会科学》2006年第S2期。
[2] 参见齐二石、李从东《现代工业工程理论研究与发展概况》，《系统工程学报》1995年第3期。
[3] 参见戴昌钧、傅磊《职务分析问卷（PAQ）的知识化改造》，《现代管理科学》2003年第12期。
[4] 参见李芝山《关键事件法在员工绩效管理中的规范应用》，《中国集体经济》2008年第22期。
[5] 边文霞：《岗位分析与岗位评价：实务、案例、游戏》，首都经济贸易大学出版社2011年版，第194页；李中斌、陈初升、卢冰：《工作分析》，中国社会科学出版社2008年版，第195—196页。
[6] 参见中国人力资源开发网《岗位分析的策划方案》，（http：//www.chinahrd.net）。