第二节 海洋功能区划原则概述

原则，是指人们说话或行事所依据的法则或标准。自然的或社会的一切事物的存在和发展都是有其客观规律的，原则是事物存在和发展规律的一种抽象概括。原则一旦被科学地抽象出来，它就能反过来指导、约束、规范人们的社会行为，保证人们的活动适合于自然界和社会的运动规律，从而实现人们追求的目标和达到的目的。海洋功能区划原则，是指实施海洋功能区划所依据的法则或标准。在这里我们就《海域法》和《导则》所规定的原则进行简要研究。

在功能区划的具体编制过程中应该坚持自然属性原则、社会属性原则、生态环境保护原则和可持续利用原则、保障海上交通安全原则以及保障国防安全用海原则。

第一，应该坚持自然属性原则。所谓自然属性原则是指每一个海域都具有特定的区位、自然资源和自然环境，即特定海域具有自然属性的特殊性和差异性。这是划定各种功能区的先决条件。环境功能区的划分必须首先尊重自然属性。从这个意义上讲，自然属性原则是海洋功能区划分的首要标准。

第二，应该坚持社会属性原则。由于海域使用上的兼容性和多功能性等特点，往往单靠自然属性原则很难划定，例如，一个具体海域单元的主导功能出现2个或2个以上时，仅靠自然属性就很难决定取舍。同时，功能区的划分还需要兼顾生产力布局以及各功能区之间的相互协调等因素，所以，还应坚持社会属性原则，综合考虑海洋开发利用的现状和经济社会发展的需要，统筹安排各行业用海。

第三，要充分考虑生态环境问题，注意对生态环境的保护和海洋的可持续利用。

第四，海洋交通运输作为古老而又新兴的产业，承担着海洋各大洲之间贸易货物运输量的88%以上，因此，在进行功能区划时应充分考虑到海上交通安全问题。

第五，在编制功能区划时，还应充分注意国防安全问题。由于该问题具有它自身的特殊性，因此，对于军事用海应放于优先地位予以考虑。

一 《海域法》规定的原则^[15]

（一）按照海域的区位、自然资源和自然属性，科学确立海域功能原则

本条原则规定了海洋功能区划编制应遵循的基本原则，以保证海洋功能区划的客观性、社会性和可实施性。

海域特定区域自然属性的特殊性和不同区域自然属性的差异性是划定各种功能区的先决条件。也可以说，自然属性才是海洋功能区划分的主要标准。海洋自然属性的内涵是丰富的，主要包括区位、自然资源和自然环境等方面。

（1）区位原则。即地理区位或某一海域在空间的地理位置。海洋作为一个地理综合体，既有径向和纬向的区域分带，也有垂直的分带。以我国东部海域为例，其纬向海域可分为热带、亚热带、温带海域；其径向海域，可分为海岸带、中近海和中远海等；其垂直分带，则可分为极浅海、浅海、深海、海沟和大洋（在台湾岛以东的西北太平洋）等。不论哪种方向的分带现象，都会有不同海域的自然环境与资源的相关规律。凡处于同一个地域（或海域）单元的，其环境和资源（特别是生物资源）往往表现出某种程度上的一致性和相似性，而分处在不同的海域者，则表现出某种程度的差异和区别，这便形成了不同区位的海域。不同的区位，决定了它所处位置的重要程度，所以，它是划分海洋功能区必须考虑的重要因素。

（2）自然资源原则。海洋功能区的核心在于它有什么用途（功能），这种用途是由它包含的资源的类型和丰度所决定的。所以，海洋功能区划中自然资源是非常重要的因素。海洋功能区划时，必须全面分析、充分认识该海域的一切资源，既包括生命资源的渔业资源、生物资源等，也包括非生命资源的矿产资源、港口资源、动力资源、化学资源、旅游资源等。海洋功能区单元，绝大部分是由这些资源对象划定的，比如港口区、航运区、油气区、固体矿产区、盐田区、海洋能区、地下卤水区、旅游区、海水养殖区、海洋捕捞区等。在自然资源运用到海洋功能区划时，一定要掌握各类资源类别、分布、储（蕴）藏量、时空变化、可利用条件等，如果仅了解资源类别，其他条件不清楚时，开发利用的功能就无法选择。

（3）自然环境原则。海洋自然环境是由海洋水文气象、海水化学、海洋生物、海洋地质地貌、海洋灾害和海污染等条件组成的。海洋环境与陆地环境相比，两者有显著的差别。海洋环境具有组成要素复杂性，自然变化过程相对更为迅速，局部区域有时会十分激烈等特点。由此也造成了人们对海洋环境状况及其变化的了解和认识的难度大大增加。海洋自然环境状况直接影响海洋资源的开发利用程度和方向，所以，在海洋功能区划时，必须充分重视海洋自然环境要素。

（二）根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海原则

海洋的社会属性要求在划定海洋功能区时，要“考虑到海洋开发利用和经济社会发展的需要”。这不是可有可无的条件，而是必要的条件。只有按照经济和社会发展的需要来选择何种功能（或功能顺序），才能使划分的功能区更具有可操作性、实践性和生命力。“根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海”原则，除其作为普遍性原则外，在运用到海洋功能区划时，主要针对以下三种情况：一是当一个具体海域单元的主导功能（即处于最具价值优势的功能）出现两个或两个以上时，仅就自然属性难以决断其取舍的排序，那么，就需要根据经济与社会发展需要的紧迫程度和国家优先政策来加以确定。例如，我国在编制小比例尺海洋功能区划时，各地都遇到近海的一些海域，既有港口与航运功能，也有增养殖功能，而且两者对该海域都有优势。当时国家经济发展确立了交通、能源先行的政策，据此就把该海域划定为港口航运区。二是相邻海域功能单元，如果有一海域已投入开发利用并已形成产业规模，而且有一定的开发历史，那么，尚待确定的功能区海域就要考虑其协调性问题，在若干功能方向中合理选定能够与已有产业匹配的优势功能。三是依据沿海地区的经济区划及社会发展目标和海区（比如，渤海区、北黄海区、南黄海区、长江三角洲海区等）的开发利用的生产布局和局部海域生产结构的合理性需要，必将对海域新的开发利用内容有某些范围的要求，海域优势功能的选择范围就会有所缩小，以使海洋经济的发展适应海区生产布局方向与社会发展的全国定向。如此等等，说明海洋功能区划的社会属性原则是很重要的。

（三）保护和改善生态环境，保障海域的可持续利用，促进海洋经济发展原则

该项原则实际包含两层意思，即海洋生态环境保护和海洋可持续利用，促进海洋经济发展是这项原则要达到的目标之一。

（1）海洋生态环境保护原则。生态环境，是指任何区域的生物，其全部生态因素和其分布区域的生存环境条件的统一体。地球上的陆地和海洋区域的动、植物的生存、演化都紧密地依赖于周围的环境，两者相互联系、相互作用，组成密不可分的统一体。环境由许多要素构成，直接作用于动、植物生命过程的那些环境因素称之为生态因素，如空气、热、水、土壤、生物条件和人类影响等，它们都是生态环境的基本内容。在早期，原始的海洋自然生态环境是长期自然演化的结果，海洋生态环境内部各要素之间基本是平衡的，后来随着人类对海洋进行大规模开发利用，海洋生态系统内部、生态环境诸要素之间彼此的平衡被打破，从而使海洋生态环境失衡，进而危害动物、植物为主体的生物界的生存和发展，直至今天海洋生态环境甚至成了海洋持续发展的障碍。所以，在近40多年来，联合国及其有关国际组织一直坚持不懈地警告全球生态环境的危机及提倡大力加强生态环境保护的重要性与紧迫性。如1972年5月联合国《人类环境宣言》原则之六号召：“为了保护不使生态环境遭到严重的或不可挽回的损害，必须制止在排除有毒物质或其他物质以及散热时其数量或集中程度超过环境能使之无害的能力。应该支持各国人民反对污染的正义斗争”；1992年6月联合国《里约环境与发展宣言》原则七又强调：“世界各国都要本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但又是有差别的责任。”因此，海洋功能区划就是为合理开发利用海洋和保护海洋生态环境的一项基础性、科学性和保障性的工作。

（2）海洋可持续发展原则。海洋可持续发展的概念是20世纪80年代后期提出的一个新概念，90年代被联合国正式确立为人类继续发展的思想，现在已被国际社会普遍接受并付诸实施。其基本含义是：“既能保证使之满足当前的需要，而又不危及下一代满足其需要的能力。”我国于1996年制定并颁布实施的《中国海洋21世纪议程》提出了中国海洋产业可持续发展的战略，标志着我国海洋开发与利用可持续发展战略的全面实施。海洋可持续发展既是人类今天和未来发展的要求和目标，也是发展应实行的原则和方法。海洋可持续发展原则目前已成为国际社会共同遵守的准则，编制海洋功能区划无疑也不能例外。

（四）保障海上交通安全原则

在经济全球化的背景下，海洋交通运输承担着各大州之间的贸易货物运量的88%以上。在这种形势下，畅通和安全的海上交通运输是发展海洋经济的重要条件。所以，在编制海洋功能区划时，应该充分注意港口和锚地建设的需要及安全航运的需要。

（五）保护国防安全，保证军事用海需要原则

沿海国家毗连海域，其领海外界之内海域，按照《联合国海洋法公约》规定：“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域。”《联合国海洋法公约》第3条又规定：“每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止，称为领海。此项主权及于领海的上空及其海床和底土。”中华人民共和国《领海及毗连区法》规定，我国领海宽度确定为12海里，我国对领海的主权及于领海上空、领海的海床、底土。从国际法和国内法给领海确定的法律地位可见，领海外界向陆一侧的海域是沿海国家国土的组成部分。领海之外的国家管辖海域其自然资源的主权利用亦属于沿海国家。只要有国家主权权益的地方，就存在政治、军事安全的保障设施和力量的条件，确保国家的主权不受侵犯，利益不受损害。尤其是当国家在此区域存在诸多不确定因素和国家政治、经济和国际关系总体战略，必须通过该海洋区域实现时，这一海洋区域的战略价值就会异乎寻常地凸显出来。这些因素必然反映在海域的使用安排和海洋功能区划上。对于海洋功能区划编制有关国家安全和其军事利用区的划定，就不能不在统筹兼顾之中，予以优先考虑。虽然在本法的海洋功能区划适应原则中系最后一款规定，但其事物本质的规定性，又客观决定了该原则的优先性。

二 《导则》规定的原则

（一）自然属性和社会属性兼顾原则

海洋功能区划应根据海域和海岛的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状，并考虑国家或地区经济与社会发展的需要，合理划定海洋功能区，使海域和海岛的开发利用从总体上获得最佳的社会效益、经济效益和生态环境效益。

（二）统筹安排与重点保障并重原则

海洋功能区划应统筹考虑海洋开发利用与保护、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，合理配置开发类、保护类和保留类的海洋功能区。应统筹安排各涉海行业用海，保障海上交通安全和国防安全，保证军事用海需要。

（三）促进经济发展与资源环境保护并重原则

海洋功能区划应有利于海洋经济的可持续发展，妥善处理开发与保护的关系。应严格遵循自然规律，根据海洋资源再生能力和海洋环境的承载能力，科学设置海域和海岛的功能，保障海洋生态环境的健康，实现海域和海岛的可持续利用。

（四）协调与协商一致原则

海洋功能区划应在充分协商的基础上，合理反映各部门和各地区关于海洋开发与保护的主张，协调与其他涉海规划的关系，解决各涉海行业的用海矛盾，避免相邻海域的功能冲突。

（五）备择性原则

在具有多种功能的区域，当出现某些功能相互不能兼容时，应优先设置海洋直接开发利用中资源和环境等条件备择性的项目，同时，也应注意考虑海洋依托性开发利用功能以及非海洋性配套开发利用功能。

（六）前瞻性原则

海洋功能区划应在客观展望未来科学技术与社会经济发展水平的基础上，充分体现对海洋开发与保护的前瞻意识，应为提高海洋开发利用的技术层次和综合效益留有余地。

三 《海域法》与《导则》所规定原则的异同

《海域法》与《导则》相比，《海域法》是国家法律，《导则》是国家标准，虽然就效力上来看，法律效力大于标准效力。就效力层级比较来说，《海域法》高于《导则》。《海域法》与《导则》所规定的原则相比，既有相同之处，也有异同之处。从总体上分析它们都是海洋功能区划的原则，就具体分析研究还是有区别的。前者强调的是“区划编制”的原则，并非整个海洋功能区划工作的原则。它们之间虽然有部分相似之处，但侧重点不同，《导则》所规定的原则外延要大于《海域法》所规定的原则，《海域法》所规定的原则更切合编制海洋功能区划的实际，应是编制海洋功能区划的原则；《导则》所规定的原则更切合海洋功能区划工作的实际，应是海洋功能区划工作的原则。

2006年国家质检总局和国家标准化管理委员会联合发布的《导则》中所确立的六项原则是海洋功能区划工作的原则。^[16]这六项原则与1997年版的《导则》所确定的六项原则相比较有了很大的变化和进步，1997年版的《导则》所确定的六项原则是：以自然属性为主，兼顾社会属性原则；效益统一原则；统筹兼顾，突出重点原则；备择性原则；可行性原则和超前性原则。^[17]2006年国家发布的《导则》无论从文字的表述还是内容的规定上都更为精准和完备，基本涵盖了海洋功能区划工作的方方面面，可以说反映了我国海洋功能区划制度从理论到实践的成熟和进步。

这里还需要一提的是，笔者在整理翻阅有关海洋功能区划相关资料时，发现在有的文章中提到海洋功能区划的原则是《海域法》所规定的五项原则。在这里我们需要注意的是《海域法》规定的原则是海洋功能区划编制的原则，实际上这五项原则是我国《海域法》对海洋功能区划编制原则的规定。这在《海域法》第二章第11条中已有明确规定：“海洋功能区划按照下列原则编制……”因此，它所指向的仅仅是整个海洋功能区划工作的部分内容，两者指向的对象不是同一层次、同一类别。因此，用海洋功能区划编制原则统揽整个海洋功能区划工作的原则显然是不科学、不全面、不准确的。