第八节 我国公务员制度

我国公务员制度是我国干部人事制度的一个重要组成部分，它既继承了我国传统干部人事制度的优点，又借鉴了西方发达国家公务员制度的有益经验，是适合现阶段我国国情的人事行政制度。

一、我国公务员制度的建立

从党的十一届三中全会以后邓小平同志明确提出改革传统的干部人事制度，到1993年8月14日《国家公务员暂行条例》正式颁布，2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》正式通过并于2006年1月1日起施行。我国公务员制度的确立和发展大致经历了五个阶段：

（一）酝酿和探索阶段（1980—1983年）

党的十一届三中全会后，邓小平同志多次提出要改革传统的干部人事制度。1980年，他在中央政治局扩大会议上明确指出：“打破旧框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”, “关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”在邓小平同志这一思想的指引下，我国开始了改革传统干部人事制度的探索。1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部“四化”的要求，调整了各级领导班子，建立了老干部离、退休制度，开始废除实际上的领导职务终身制。与此同时，在干部录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。

（二）《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段（1984—1986年）

1984年到1986年，根据中共中央书记处的要求，中共中央组织部和原劳动人事部组织一批专家学者和实际工作者，着手起草《国家机关工作人员条例》。条例起草过程中，先后征求了几百位专家、十几个省市和几十个部门的意见，九易其稿，最后形成《国家机关工作人员条例（第十稿）》，此即《国家公务员暂行条例》的前身。

（三）明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（1986年下半年—1992年）

1986年下半年，根据邓小平同志的建议，中共中央组织了干部人事制度改革专题组。专题组根据中央指示精神，在研究提出建立国家公务员制度的基础上，按照公务员制度的特点和中国的实际情况，对《国家机关工作人员条例》作了进一步修改，并将其更名为《国家公务员暂行条例（草案）》。1987年10月，中国共产党十三大明确提出，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1988年4月，七届人大一次会议进一步提出，要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”, “尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》”，并决定成立人事部，主要负责推行国家公务员制度。人事部成立后，又对《国家公务员暂行条例》进行了多次修改，并在全国范围内多次征求意见。从1989年开始，为了取得实际经验，经中央批准，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、原国家税务局、原国家环保局和国家建材局进行公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨、深圳两市进行试点。其后，全国又有二十多个省市相继进行了试点。

（四）正式确立和改革完善阶段（1992—2004年）

1992年5月12日，国务院常务会议讨论并原则同意人事部《关于建立和推行国家公务员制度的汇报提纲》及《国家公务员暂行条例（草案）》。1992年12月31日和1993年1月14日，中共中央政治局常委会议和政治局全体会议先后听取了人事部的汇报，原则同意《国家公务员暂行条例（草案）》及实施设想。1993年4月24日，国务院常务会议审议通过《国家公务员暂行条例》,1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。《国家公务员暂行条例》的颁布与施行，标志着我国公务员制度的正式确立。

公务员制度确立以来，随着政治经济条件的不断变化，为了实现国家战略、高效地贯彻执行国家的各项政策、加快人力资源开发，在公务员制度框架内，在公务员管理的各个环节都相应地出台了众多的行政规章和政策，使得公务员制度处于不断地完善和调整当中。

在职位分类制度方面，《国家公务员职位分类工作实施办法》（1994）; 《公安刑事、技术侦察队专业技术职位设置试行办法》（2001）和《公安刑事、技术侦察队专业技术任职资格标准条件及考试评审试行办法》（2001）都进一步深化和完善了公务员的职位分类制度。

在新陈代谢制度方面，《国家公务员录用暂行规定》（1994）; 《国家公务员辞职辞退暂行规定》（1995）; 《关于加强国家公务员录用考试笔试命题管理工作的通知》（1997）; 《新录用国家公务员任职定级暂行规定》（1997）; 《关于国家公务员辞职或被辞退后有关问题的通知》（1997）; 《关于建立国家公务员录用笔试公共科目与通用专业试题库的通知》（1998）;2000年将中央、国家机关公务员录用考试公共科目统一为《公共基础知识》、《行政职业能力倾向测验》、《申论》三科；2001确定了公务员面试的规则和办法等等都规范和完善了公务员的新陈代谢机制。

在激励约束制度方面，《国家公务员考核暂行规定》（1994）; 《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》（1995）; 《国家公务员职务任免暂行规定》（1995）; 《国家公务员奖励暂行规定》（1995）; 《国家公务员职务升降暂行规定》（1996）; 《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》（1996）; 《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》（1996）; 《“九五”公务员培训工作纲要》（1996）; 《关于党政机关推行竞争上岗的意见》（1998）; 《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》（2000）; 《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）; 《公务员九项通用能力标准》（2003）等规章、政策和文件丰富和完善了公务员制度的激励约束制度。比如引咎辞职制度就是《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）中首次提出来的。

在职业发展和保障制度方面，《国家公务员培训暂行规定》（1996）; 《人事部2001—2005年国家公务员培训工作纲要的通知》（2001）等等政策文件都丰富了公务员的职业发展与保障机制。

在权利、责任与义务方面，《国家公务员申诉控告暂行规定》（1995）; 《国家公务员行为规范》（2002）丰富和发展了公务员权利、责任和义务制度方面的内容。

十六大以来，中国改革进入了全面建设小康社会的新阶段，各项改革进一步深化。干部人事制度改革也进入了整体推进的新阶段。2004年3月，中共中央总书记胡锦涛主持召开中央政治局会议，审议通过了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》这五个干部人事制度改革文件，这五个文件加上此前中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，以上六个文件标志着中国干部人事制度改革进入了整体推进的新阶段。

（五）法制化阶段（2005年至今）

经过11年的探索和完善，国家公务员制度在2005年进入了法制化阶段。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》,2005年4月27日中华人民共和国主席令第35号公布自2006年1月1日起施行。《中华人民共和国公务员法》使得我国的公务员制度得到法制化，使得公务员制度由行政法规上升为正式法律，大大地推进了我国公务员管理的法制化水平。

较之1993年的《国家公务员暂行条例》, 《中华人民共和国公务员法》不但是公务员管理法制化的一大进步，也是在继承、肯定和吸收十多年干部人事管理制度改革的基础上，结合我国的国情，对公务员制度进行了大胆的创新。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面都出台了新的规定。

二、我国公务员制度的特点

我国公务员制度与西方公务员制度和我国传统干部人事制度相比，具有鲜明的特点。

首先，与西方公务员制度相比较，我国公务员制度的特点主要体现在以下三点：第一，我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上逐步建立起来的，其目的是建立一个具有生机和活力的政府。而西方公务员制度则是针对资产阶级“政党分赃制”的弊端而建立的，其目的是为了保持政策的连续性和维系稳定的行政体系。第二，我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线。中国共产党的执政和领导地位，是由我国国情根本决定的，是我国历史发展和现实的必然。坚持中国共产党的领导和党的基本路线，是中国共产党执政和领导地位在人事行政领域的具体体现和实现方式。而西方公务员制度则标榜“政治中立”和“价值中立”原则，强调公务员不得参与政治活动。第三，我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。我国的社会主义性质决定了我国公务员制度必须以为人民服务为宗旨，必须时时处处以国家和人民的利益为重。而西方公务员制度则具有自身的特殊利益。如英、美等西方多数发达国家，经过多年的发展，公务员已成为一个具有较大影响的、独立的利益集团。

其次，与我国传统干部人事制度相比较，我国新的公务员制度的特点主要有四点：第一，体现了分类管理原则。新的公务员制度作为各级行政机关实行的人事制度，而与其他国家机关、企事业单位的人事制度相区别，改变了以往各类干部集中统一管理的模式。第二，建立了新陈代谢制度。新的公务员制度一方面对公务员的资格条件和考试录用等作出了严格规定，另一方面又对辞职、辞退、退休等提出了明确要求，有利于克服以往领导干部职务终身制的弊端。第三，强化了激励竞争机制。新的公务员制度明确规定，公务员的录用，实行公开考试，严格考核，择优录取；公务员的考核，以工作实绩为重点，实行能上能下，优胜劣汰。这有利于克服以往能上不能下、“干好干坏一个样”的弊端。第四，健全了廉政勤政约束制度。新的公务员制度在保持传统干部人事制度注重思想政治教育的同时，从制度层面入手，把廉政勤政作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务员义务、权利、考核、纪律、职务升降、交流、回避等各个管理环节之中。

三、我国公务员制度的基本内容

我国公务员制度主要包括职位分类制度、新陈代谢制度、激励约束制度、职业发展和保障制度四大内容。

1．职位分类制度

我国目前的公务员职位分类制度以规范的职位分类为取向，同时，又兼顾了现阶段我国公务员职位内容和工作方法、工作手段尚不定型的现实，具有过渡性质。其主要规定了我国公务员的职务序列、级别划分以及职务与级别的对应关系。我国公务员职务分为领导职务和非领导职务两个序列。

领导职务序列共10个层次：

（1）总理；

（2）副总理；

（3）国务委员；

（4）省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长、审计长；

（5）副省长、自治区副主席、直辖市副市长、副部长、委员会副主任、副署长、副审计长；

（6）司长、局长、厅长、州长、专员；副司长、副局长、副厅长、副州长、副专员；

（7）处长、县长；

（8）副处长、副县长；

（9）乡（镇）长、科长；

（10）副乡（镇）长、副科长。

非领导职务序列共8个层次：

（1）办事员；

（2）科员；

（3）副主任科员；

（4）主任科员；

（5）助理调研员；

（6）调研员；

（7）助理巡视员；

（8）巡视员。

其中，助理调研员相当于副处级，调研员相当于正处级，助理巡视员相当于副厅级，巡视员相当于正厅级。

我国公务员的级别分为15级，与12个职务层次相对应。具体对应关系为：

（1）国务院总理：一级；

（2）国务院副总理、国务委员：二至三级；

（3）部级正职、省级正职：三至四级；

（4）部级副职、省级副职：四至五级；

（5）司级正职、厅级正职、巡视员：五至七级；

（6）司级副职、厅级副职、助理巡视员：六至八级；

（7）处级正职、县级正职、调研员：七至十级；

（8）处级副职、县级副职、助理调研员：八至十一级；

（9）科级正职、乡级正职、主任科员：九至十二级；

（10）科级副职、乡级副职、副主任科员：九至十三级；

（11）科员：九至十四级；

（12）办事员：十至十五级。

《中华人民共和国公务员法》所称的公务员，“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。“按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。

“公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”

2．新陈代谢制度

我国公务员新陈代谢制度主要包括考试录用、交流、辞职、辞退、退休等内容。

考试录用是指国家行政机关通过采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，按照德才兼备的标准，择优录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的国家公务员的制度。录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。

《中华人民共和国公务员法》首次明确可以设立聘任制公务员职位。“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”

国家实行公务员的交流回避制度。“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”调任，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。转任，公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行。对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。挂职锻炼，根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系。国家公务员轮换，是一种组织行为，由任免机关按照公务员管理权限有计划地安排实施。

辞职是指国家公务员依照法律规定和程序，自愿申请辞去现任公务员职务，终止与行政机关任用关系的制度。辞职是公务员的一项基本权利，是完全出于公务员本人意愿的自主行为。公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请，任免机关应在三个月内予以审批，审批期间，申请人不得擅自离职。国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限，未满最低服务年限的，不得辞职。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员，不得辞职。公务员辞职后，不再保留国家公务员的身份。“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”

辞退是指国家行政机关依照法律规定和程序，解除与公务员任用关系的制度。辞退是国家行政机关的一项法定权利，是行政机关单方面的法律行为。只要符合法定事由，行政机关即可按法定程序辞退公务员，而无需征得公务员本人的同意。辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。被辞退的国家公务员，不再保留国家公务员的身份。需要指出的是，辞退是解除行政机关与公务员任用关系的一般行政行为，不同于开除处分。

退休是指国家公务员达到一定的年龄和工龄，或因病残丧失了工作能力，根据国家规定办理退休手续，离开工作岗位，由国家给予一定数额的退休金和其他生活保障，予以妥善安置和管理的制度。

3．激励约束制度

我国公务员激励约束制度包括考核、奖励、处分、职务升降、回避等内容。

考核是指国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩、廉进行全面考察与评价，并以此作为对国家公务员奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资依据的制度。对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合。“公务员的考核分为平时考核和定期考核”。“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式”。“定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人”。

奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出、有显著成绩和贡献，以及有其他突出事迹的国家公务员给予精神或物质鼓励的制度。对国家公务员的奖励，坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。在给予上述奖励的同时，按照规定给予一定的物质奖励。

处分是指对有违纪行为，尚未构成犯罪，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的国家公务员，依照有关规定给予惩戒的制度。对国家公务员的行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

职务升降是指依照法定规定和程序，将国家公务员由原工作职位调任到另一个承担更大或较小责任的职位上，同时其权力相应扩大或缩小、报酬相应提高或降低的制度。职务晋升，公务员晋升职务应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。降职的对象为在年度考核中被确定为不称职，或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的国家公务员。

回避是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而在公务员所任职务、所执行公务和任职地区等方面做出一定的限制，使其避开有关亲属关系和公务的制度。其主要包括任职回避、公务回避和地区回避。任职回避是指国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。公务回避是指国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有前述亲属关系人员的利害关系的，必须回避。地域回避是指担任县级以下地方人民政府领导职务的国家公务员，一般不得在原籍任职，但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。

《中华人民共和国公务员法》强调激励与约束的统一，强调权利与义务和责任的统一。在重视公务员合法权益保障的同时，强调公务员的法律责任和义务。在合法权益的保障方面，公务员享有八项基本权利，在四种情形下不得辞退公务员，公务员还享有一定的知情权、控告权、申诉权、申辩权，还针对聘任制公务员建立了人事争议仲裁制度。在法律责任方面，《中华人民共和国公务员法》严格规定了公务员的九项义务和四条法律责任。比如《中华人民共和国公务员法》第一百零二条规定“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。这些都有力地保证了公务员激励与约束的统一。

4．职业发展和保障制度

我国公务员职业发展和保障制度包括培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等内容。

培训是指国家行政机关为了提高公务员的政治和业务素质，根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，通过各种形式，对公务员采取的有组织、有计划的教育活动。国家公务员培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。国家公务员培训分为：对新录用人员的培训，晋升领导职务的任职培训，根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职公务员更新知识的培训。

工资是国家分配给公务员个人消费品的货币表现。《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四部分构成；公务员法则规定，公务员工资包括“基本工资、津贴、补贴和奖金”四部分。与此同时，《中华人民共和国公务员法》规定“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”、“国家实行工资调查制度”、“国家建立公务员保险制度”等相关制度。

保险是指国家依法对因疾病、工伤、年老等原因，暂时或永久丧失劳动能力的国家公务员给予物质帮助的社会保障制度，以“保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。

福利是指国家行政机关为解决国家公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资和保险待遇之外，对公务员在经济上给予帮助和生活上给予照顾的制度。主要包括各种福利设施、福利补贴、假期待遇和生活困难补助等。