第二节 行政职能的涵义

行政职能是狭义政府即国家行政机关的职能。政府公共行政管理是政府履行其职能的基本形式。政府公共行政管理是以国家行政权为基础的、以社会为对象的全方位的公共管理。它在本质上反映国家的阶级属性，同时履行国家的社会职能。

一、行政职能的涵义

职能又称功能、职责。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。

行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。行政职能是一个广泛的概念。在宪政体制不同、历史文化传统不同的国家里，其性质、内容、规范和作用方式等都存在明显的差别，即使在同一个国家里，不同的历史时期也有不同的规范和特点，即关于行政职能的规定性，在客观上会随着社会物质文明的发展进步而发生变化，在主观上则会随着人们对国家或政府的再认识而发生变化。

就国家职能而言，行政职能是立法职能、司法职能的对称，是国家公共职能之一种。国家的公共行政职能主要就是国家行政机关承担的职能。在静态的意义上，行政职能指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予；在动态的意义上，行政职能指政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动，因而会随着国家职能的变化而相应发生变化。在实际的过程中，静态意义上的行政职能与动态意义上的行政职能由于复杂的原因有时是不相吻合的。公共行政职能是复杂的。考察公共行政职能可以有许多角度：

第一，公共行政职能与国家的产生相联系。行政职能是国家职能的一部分，因此，行政职能缘起于早期人类建立国家的政治契约。作为国家公共权力主体之一种的职能，行政职能从一开始就是与人们对国家的定义紧密联系在一起的，就是人们对国家职能设定的一部分。因此，关于行政职能的考察，不能离开关于国家作用的考察。

第二，公共行政职能与公共行政目的相联系。行政目的是关于政府基本价值理念的阐释和规定性，其中包括行政道德的基本价值标准。例如，政府理应“全心全意为人民服务”，政府必须“保障国民生命财产安全”。在实际过程中，行政目的表现为政府行政目标与政府行政动机的统一。行政目的在价值形态上表示政府存在必要性。行政目的引导行政职能，即为了实现行政目的而相应设定行政职能。

第三，公共行政职能与公共政策相联系。其逻辑关系可以表述为：为了履行政府职能而正确地制定和有效地执行公共政策。在此意义上可以认为，公共政策是政府履行其职能的主要形式。公共政策的有效性因此构成了政府履行行政职能的现实基础。

第四，公共行政职能与制度创新相联系。人类长盛不衰、经久不息地追逐利益、追逐成就、追逐兴趣的本性和愿望，是人类不断发展进步的主观动力，而随着物质生产规模的不断扩大和物质生产内涵的不断变换、升华，人们的价值理念和现实观念事实上也在不断地发生变化，其中包括关于政府公共行政原理的再认识，从而促使人们不断进行行政改革以调整或改变公共行政关系，进而不断实现政府制度的创新，并通过政府制度的不断创新，不断引导、诱发、推动一定的新的制度安排，最终形成良性的互动关系，不断实现社会的整体发展进步。在此意义上，行政改革是政府制度创新的基本形式之一，而转变、修正、调整政府职能，增强政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最经常的诉求对象。

二、行政职能的扩展

在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。

政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。从发展趋势上说，当代社会有三个较为突出的特征：首先，发展变化的节奏明显加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；其次，诸种“新”的事物层出不穷，譬如新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富、新需求等等并带来了一系列的新问题；再次，竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向错综复杂。

如前所述，在这样一种历史条件下，“法律有限、人事无穷”的现象明显增多并造成和激化了传统国家组织体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要一种能够对现实变化及时做出反应并有效解决问题，对未来需要做出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中，这种力量就是政府（行政）。这是因为，在传统的国家公共权力主体的体系中，唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。从这个意义上说，狭义政府即国家行政机关被推向国家公共权力的主导地位是合乎逻辑的。以“三权分立”与制衡体制较为分明的美国为例：美国1996年通过的《单项法案条款否决权利法案》规定，总统有权对国会通过的预算案等法案中的某项条款进行否决，实际上将美国分配预算开支的一部分权力历史性地转移到了总统手里，实现了120年来美国历届总统的夙愿，从而再次提升了美国总统的地位，扩大了其行政权力，并因此为进一步锻造和展示政府的公共行政能力提供了更大的空间。