三 案例分析

案例研究的展开过程是：第一步，梳理研究对象的产业发展历程；第二步，回答前文所提出的两组问题；第三步，在回答两组问题的基础上，通过案例构建理论，分析政府超额公共产品供给行为产生的前提条件、根本原因、诱导因素和表现形式，并提炼其本质特征；第四步，进行案例研究检验。第一步和第二步将在本部分展开，第三步和第四步将在论文的第四部分进行。

（一）研究对象的产业发展历程

第1组中的MDT是M市的省级经济开发区，成立于2002年。M市是以钢兴市的资源型城市，MDT主导产业为钢铁深加工、矿山设备制造、铁基材料。随着M市被纳入某国家区域战略规划范围，MDT吸引了一批来自东部沿海地区的医药食品和电子电器企业入驻，产业导向日益模糊。作为首位产业的装备制造业，2013年底，工业总产值占全区的比重仅为27.1%。

第1组中的WSS是W市的省级经济开发区，成立于2001年。WSS早期的主导产业是农副产品加工、食品制造和医药批发。2010年，W市被纳入某国家区域战略规划范围，由于WSS所在地是W市新成立的市辖区，拥有广阔的发展腹地，因此，W市将位于老城区的钢铁厂和电厂迁至WSS, W市大批骨干企业也在WSS设立新厂区，WSS很快形成了重型卡车、钢铁和能源产业集群。2013年底，WSS的首位产业为装备制造业，其工业总产值占全区的比重为21.4%。

第2组中的HSX是H市的省级经济开发区，成立于1993年。H市拥有丰富的煤炭资源。成立之初，HSX形成了以煤化工、矿山设备、冶炼设备等为特色的产业结构。然而，丰富的煤炭资源也带来了地表塌陷、空气污染和产业结构僵化等诸多问题，近年来，HSX大力推动铝基新材料产业发展，并将其培育成为首位产业。2013年底，HSX铝基新材料产业占比上升到39.8%。

第2组中的WXW是W市的省级经济开发区，成立于2001年，前身为某机械工业开发区。成立之初，WXW利用自身临近江苏、浙江等沿海省份的区位优势，承接中小企业入驻，积极发展汽车零部件和机械装备产业，逐步形成了机械产业品牌效应。2010年，W市被纳入某国家区域战略规划范围，WXW通过招商引资吸引了一批大企业入驻，这些企业涉及家用电器、光伏新能源、木质包装、住宅产业化、小型航空飞行器制造等多个领域，机械装备制造作为首位产业的地位受到动摇。2013年底，WXW装备制造业所占比重下降到35.6%。

第3组中的CCH是C市所属省级经济开发区，成立于2009年。CCH距离邻省省会N市只有10公里路程。与CCH交界的是N市国家级高新技术产业开发区，区内大批企业扩建时都在CCH选址，其中特别以轨道交通装备产业为代表。“十二五”以来，伴随着我国铁路建设步伐的加速，轨道交通装备产业迅速扩容，该产业是典型的劳动密集型和资本密集型产业，同时生产过程中需要建设大规模厂房，用地需求较大，因此，位于N市高新区的多家轨道交通装备企业都在CCH投资建设新厂，这使轨道交通装备产业迅速成为CCH的首位产业。2013年底，该产业占比高达78.5%。

第3组中的WWW是W市的省级经济开发区，成立于2009年。WWW以电线电缆作为首位产业，2013年所占比重高达91.7%。WWW特种电缆产业的行业集聚程度之高、产业链条各环节之完善、领军企业规模之大、产品层次和知名品牌之多，在A省甚至全国范围内都是较为少见的，WWW特种电缆产业也被公认为A省发展最典型、最成熟、最活跃的产业集群。

（二）对两组研究问题的回答

1．对第1组研究问题的回答

第1组研究问题是：开发区管委会能否通过提供公共服务外生性地“生成”产业集群？实际上这可以被分为两个子问题：第一，产业集中度高的开发区，其产业集群是否由管委会外生引进？第二，产业集中度低的开发区，其产业分散的状况是否归因于管委会忽视提供公共服务？对以上问题的回答主要根据第1组和第3组研究对象的对比得出。

证据1 WWW特种电缆产业的起源

我们这里最早搞电缆的人叫SZH，他是20世纪80年代外出打工的，1990年夏天SZH在外地认识了一个采购员，是沈阳一个国企的，这个采购员要采购一批电线电缆，跑了几个地方都没买到，SZH恰好认识几个生产电缆的江浙厂家，他就跑到江浙厂家采购来电缆，又转手卖到沈阳赚了一笔。这次之后，SZH就自己琢磨，发现电缆这种产品技术含量并不高，初始投资也不大，第二年，他就自己筹资办了我们这里第一家电缆厂……SZH的电缆厂很快就赚了不少钱，我们这边很多人模仿他的做法，出现了一大批电缆厂（信息来源：访谈记录WWWzr）。

证据2 WWW特种电缆产业的经营模式特点

我们这里电缆产业发展的模式很简单，就是业务员创业……最早在本地的厂子只是生产，主要靠业务员在外地跑……业务员拉到业务，也建立了人脉关系……积累一段时间后，业务员就自己跳槽出来单干，复制生产线就行了……我们这边业务员对市场的把握能力比较强，专门跑特定行业，有的跑石化，有的跑钢铁，这样的话，各个企业之间的业务就不重叠，也避免了一些恶性竞争（信息来源：访谈记录WWWjf）。

证据3 CCH轨道交通装备产业的起源

高新区那边（CCH邻省省会的国家级高新技术产业开发区，以下简称“N高新区”）的企业基本上都是组团过来的，很多都是老国企改制的，原来企业出来的员工做的……他们原先都在一个企业的，先出来几个干，后面就越来越多……这边主要问题就是私企多，规模都不太大。所以我们最希望的就是让南车或者北车在这边投资，毕竟国企的影响大……县委县政府主要领导往北京跑了多次，主要就是争取南车、北车过来（信息来源：访谈记录CCHjf）。

证据4 CCH轨道交通装备企业的选址决策

我们总公司就在旁边的N高新区，2010年准备扩建，那边用地指标办不下来，CCH这边地相对好办一点，毕竟是县里……去外地建比较麻烦，企业不在一起，很多事协调起来成本太高（信息来源：访谈记录CCHE2）。

CCH和WWW两者满足了案例研究中“逐项复制”的要求。总结以上证据不难发现：尽管CCH和WWW具有较高的首位产业集中度，但两者的首位产业最早都是自然形成的，政府在早期的产业形成过程中并没有太大作为。在参与性观察中我们发现：CCH和WWW两者与其他研究对象的显著区别是，CCH和WWW的管委会都是到2009年才设立的，确切来说是“因企设区”的。CCH所在地是C市下属集镇，2009年，由于大批轨道交通装备企业在该镇投资建厂，C市决定在该镇建立开发区，CCH管委会为C市人民政府派出机构，独立运作对园区进行管理。WWW管委会也是在2009年才正式成立，而当地的电线电缆产业早在20世纪90年代就已经形成全省知名的产业集群了。由于WWW完全是“因企设区”的，而内部企业早期在自身选址时是分散的，因此WWW也是在所有研究对象中占地面积最大的，园区四至范围超过了50平方公里。可以说，在所有的研究对象中，WWW是最不具备整体规划特征的开发区，WWW的管委会是最“无为而治”的管委会。

既然开发区初始的高产业集中度与政府努力的关联性不大，那么，开发区较低的产业集中度是否归因于政府忽视产业集群引进呢？实际上，通过调研我们发现：低产业集中度的MDT和WSS在引进新兴产业方面也做过诸多努力。证据如下。

证据5 MDT发展太阳能光伏产业

2010年，国务院颁布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，确定了七大战略性新兴产业作为重点扶持对象。笔者团队受MDT管委会的委托，编制了《MDT“十二五”产业发展规划》（信息来源：文件资料MDTZB01）。在该规划编制过程中，MDT管委会提出了发展太阳能光伏产业的意图，并相继洽谈引进了几家光伏企业。然而，2012年以来，我国光伏产业进入了前所未有的低潮期，MDT引进的光伏企业多半停产，截至2013年底，MDT没有一家光伏企业产值达到规模以上工业企业标准（信息来源：文件资料MDTWB06），该产业在MDT还未形成气候就夭折了。

证据6 WSS的招商引资举措

我们的招商压力还是比较大的。前几年市政府把我们WSS作为全市承接产业转移示范园区，把一些大项目放在我们这边，这些项目产能逐步释放，在产值上增长很快……2013年全省区划调整，江北某县划归我市，市里想做跨江联动，那边（指W市长江以北某县）面积大，人口多，市里考虑把它做成产业腹地，大项目优先放到那边，我们这边就差一些了……还是要出去招商，否则考核任务完成不了。招商的产业导向大体上有，但不可能那么严格执行，毕竟考核压力挺大的（信息来源：访谈记录WSSzr）。

WSS与MDT两者满足了案例研究中“逐项复制”的要求。装备制造业作为WSS的首位产业，似乎是由政府强力推动形成的。由于WSS所在地是W市的新城区，与原有市辖区相比，该区管辖范围大，工业用地价格低廉，适合发展装备工业。2010年以来，在W市政府的推动下，原本位于老城区的钢铁厂和电厂相继迁至WSS, W市的大型装备企业也纷纷在WSS设立子公司。这似乎为政府能够外生性地“生成”产业集群提供了有力证据，但深入考察后我们发现：与其说是政府通过公共服务形成了重型装备和钢铁能源产业集群，还不如说是WSS自身优越的先天条件促成了这一结果。WSS所在地是W市新成立的区，拥有W市一半以上的长江岸线，建设有万吨级港口和长江公铁两用大桥。对于重型装备和钢铁能源等产业而言，便利的交通条件和低廉的物流成本具有极其重要的意义，因此，先天优势使WSS成为W市最适合发展这些产业的区域，政府决策只能说是顺应了企业区位选择的要求。

在这方面，文件资料提供的另一个强有力证据是：2014年5月，WSS被A省发改委认定为“省级现代服务业集聚区”，授牌名称便是“WSS生产性物流园区”（信息来源：文件资料WSSZB05）。这从另一个方面佐证了我们的判断：WSS交通和区位优势为重工业企业物流运输提供了便利条件，生产性服务业配套成为这些企业入驻该区的决定性因素。

结合访谈、参与性观察和文件资料所构成的证据三角形，我们对第1组问题的回答是：政府难以通过提供公共服务外生性地“生成”产业集群。企业在考虑区位时，更多的是从资源禀赋、投入成本、交通条件等因素做出决策的，早期的产业集聚甚至还与一些偶然事件有关，政府的招商引资活动在这一过程中并不能起到决定性作用。我们对第1组问题的回答，有力支持了“市场在资源配置上应发挥决定性作用”的判断。

2．对第2组研究问题的回答

回答第2组研究问题的逻辑是：HSX和WXW都属于首位产业集中度中等的开发区，但近年来HSX首位产业集中度不断提高，原本并不具有优势的铝基新材料产业异军突起。反观WXW，原本具有鲜明特色的机械装备产业比重不断下降。我们关注的是：HSX首位产业集中度的上升，是否与政府提供产业公共服务有关？WXW的首位产业集中度下降，是否与政府忽视产业公共服务有联系？通过对两者的比较，我们希望回答：政府能否通过提供公共服务推动业已形成的产业集群的发展？政府哪些活动有助于培育既已形成的产业集群，哪些活动无益于培育既已形成的产业集群？

（1）HSX管委会培育产业集群的证据

证据7 A省有色金融产业总体发展规划：南铜北铝

在布局上，HSX铝基新材料产业的发展，也是符合全省有色金属产业总体规划的，总的来说就是“南铜北铝”（南部沿长江地区的铜产业和北部中原地区的铝产业）战略（信息来源：访谈记录HSXfg）。

铝产业主要是耗电……我们这边煤炭资源丰富，探明煤炭储量有60亿吨，国内几大发电集团在我们这里都建了电厂，目前总装机容量300多万千瓦……煤电结合的成本优势很大，企业用电低谷电价才3毛钱1度，并且县政府安排供电部门给大型铝材料企业免费架设了用电专供线（信息来源：访谈记录HSXzr）。

证据8 HSX编制铝产业发展规划

开发区很早就有国营铝厂，2004年进行了改制，目前也是开发区铝产业的龙头企业之一……2009年之后，一些大的铝材料企业入驻进来，我们判断这个产业可以有大的发展……在规划方面做了不少工作，2012年我们组织编制了《HSX铝产业发展规划》，以前对铝产业链都搞不清楚，规划给我们做了梳理，招商引资的方向就比较清晰了（信息来源：访谈记录HSXjf）。

2012年初，受HSX管委会委托，笔者主持编制了HSX《省级新型工业化产业基地申报材料》（信息来源：HSXZB01），当时，申报该基地的主题为装备制造产业，意在突出HSX在矿山开采设备、冶炼设备和煤化工设备等方面的产业实力，当年该基地获批。2012年底，笔者再次受HSX管委会委托，主持编制《HSX产业发展规划》（信息来源：HSXZB02），在就HSX首位产业定位的沟通交流过程中，双方对HSX的资源禀赋和竞争优势进行了重新审视，从战略层面思考A省“南铜北铝”有色金属产业导向，取得的共识是：HSX的首位产业应定位为铝基新材料产业，最终《HSX产业发展规划》明确提出了“打造全省首屈一指的铝材料高新技术产业基地”的总体发展目标。

证据9 铝材料产业技术工人培养

由于地处县域，HSX铝基新材料产业发展长期受制于人力资源匮乏这一短板，特别是熟练技术工人、中高级技师尤为短缺。2011年，HSX管委会通过多方努力，促成HSX所在地级市的某职业技术学院在HSX设立新校区，并在新校区内联合成立了铝材料技师班，对口HSX铝材料企业提供技术工人。2013年，HSX所在地级市的某本科院校与HSX共建新材料学院。

（2）WXW管委会培育产业集群的证据

证据10 WXW更名

我们开发区最早叫“WXW机械工业园”，到现在很多企业的注册地址写的都还是这个名称……2010年更名的，主要考虑的就是只搞机械也不行，面太窄，行业一旦滑坡园区受影响太大……产业发展方面主要还是围绕装备来做，但已经不局限在这个了……这几年引进的大项目有做家用电器的，还有做住宅产业化的，但目前就一个大的企业，做那种住宅装修一体化的……物流近几年的发展也比较快……另外把绿色包装也整合进来，这是个新产业，很有发展前途（信息来源：访谈记录WXWzr）。

证据11 WXW举办装备制造产品对接会

2009年起，WXW管委会及其所在地政府开始承办A省装备制造业产品对接会，参会的企业从最初的100家增加到2014年的350多家，近年来，参会企业的领域远远超出机械装备行业的范围（信息来源：参与性观察）。

A省装备制造业产品对接会是我们开发区比较有特色的活动……今年的会展分为首台套、装备制造、汽车零部件、电子电器、名特优农产品、住宅产业化、新材料、孵化器、物流多个主题展区……无人飞机、新能源叉车、铝板幕墙也都是亮点（信息来源：访谈记录WXWjf）。

证据12 WXW扩区

2012年伊始，根据A省的统一安排，WXW开始推动开发区扩区工作。由于WXW所在县城人口较少，建设用地指标十分有限，因此WXW在扩区过程中将原本不属于县城的两个周边乡镇工业园区纳入开发区范围。这两个乡镇工业园区的主导产业分别为木质包装和小型航空器制造（信息来源：WXWWB01—03、WXWZB05），由此WXW又增加了两个主导产业，形成了一区多园和飞地经济格局。

证据13 WXW申报获批省级服务业集聚区

2012年以来，WXW引进培育了数家物流企业，初步形成了物流产业集群。2014年，WXW以物流产业为载体，申报获批了A省发改委授牌的“省级现代服务业集聚区”称号（信息来源：WXWZB07）。然而，由于WXW距离所在地级市很近，对于物流企业而言，在WXW单独设点的运营成本要远高于直接通过地级市网点进行配送。因此，WXW的物流产业并未形成气候。

从两者培育产业集群的举措比较中不难发现，HSX和WXW都在培育产业集群方面采取了多项举措（见表7）。差异性在于：HSX始终紧盯铝材料产业，围绕产业链构建提供企业迫切需要的产业公共服务，从而发挥出较大的正外部效应，有效弥补了市场失灵。专项产业规划的编制和实施、铝材料企业专用电线路的架设、产业技术工人的培养，这些都成为产业培育中的公共服务亮点。

反观WXW，尽管早期拥有机械装备制造的良好基础，但在产业发展的过程中，并没有集中精力坚持机械装备产业的发展方向，并未从企业的实际需要出发设计公共服务。园区更名、装备产品展览会、申报服务业集聚区等公共服务均缺乏产业针对性，贪大求全的服务导向使WXW主导产业份额不断下降，产业竞争力受到严重削弱。

结合访谈、参与性观察和文件资料所构成的证据三角形，我们对第2组研究问题的回答是：对于业已形成的产业集群而言，政府在促进其发展壮大的过程中扮演了重要的角色，但是政府需要在找准本地资源禀赋和竞争优势的基础上设计具有针对性的公共服务，并且这种公共服务只有在满足产业发展特定要求的前提下才能发挥作用。非差异化、盲目的产业导向，将导致公共服务供给活动的低效率，降低产业竞争力。我们对第2组问题的回答，有力支持了“应在市场配置资源的基础上更好地发挥政府作用”的判断。