俄罗斯北极战略分析

钱宗旗

俄罗斯是北极领土和海域面积最大的国家。俄罗斯北极地区的陆地面积占国家总领土的18%，共310万平方公里；大陆架面积约占总面积的70%，超过400万平方公里，沿北冰洋的海岸线长度约为2万公里。截至2012年，俄罗斯北极地区的居住人口为195万（约占俄罗斯总人口的1.4%），其中原住民、少数民族人口约16万人。俄罗斯北极地区有46个城市人口超过5000人，是俄罗斯人口密度最低的地区，但却是北极圈国家中人口最多的地区。

21世纪伊始，全球气候变暖加速北极冰盖的融化，人类开发海洋的能力和技术提升，北冰洋开发利用已经从理论变为现实。围绕北极领土划分、国土安全、资源开发、航道利用和生态保护等问题在北极圈国家，乃至国际社会引发争议。俄罗斯为了维护其在北极的国家利益，先后于2008年、2013年和2014年出台了《2020年前及更长期的俄联邦北极国家政策原则》（以下简称《北极原则》）、《2020年前俄联邦北极地区发展和国家安全保障战略》（以下简称《北极战略》）和《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》（以下简称《北极国家纲要》）。目前，俄罗斯在北极地区最关注的领域，一是综合发展俄联邦北极地区的社会经济；二是运用先进技术开发俄联邦北极地区的自然资源；三是现代化改造和发展北极运输基础设施，复兴“北方海航道”。俄罗斯北极战略的实施主要是围绕这三条主线展开的，其中开发自然资源是根本，资源开发和利用将带动周边地区的经济和航道运输业的发展。根据俄罗斯专家的评估，目前北极地区已探明的油气资源中60%位于俄罗斯领土，油气点超过200多个，其中进行开采的只有几十个油气田。此外，保护和保障俄联邦北极地区的环境和生态安全、捍卫和维护俄联邦北部国家边界，以及开展国际合作等，尤其是生态安全问题也是俄罗斯北极战略的重要内容之一。2013年10月，普京在主题为“北极生态安全”的第三届“北极—对话之地”国际论坛上就北极人类活动加剧引发生态安全问题发表讲话，并提出扩大国际合作，建立北极统一的生态标准的建议。

在北极事务和地区发展问题上，俄罗斯重视与北极圈国家深化合作关系。与北极圈国家建立统一的地区搜救系统；在双边和地区组织范围内加强俄联邦与北极国家的睦邻关系，积极开展经济、科技和文化合作，边境合作，有效开发自然资源，保护北极环境。但是随着中日韩等国成为北极理事会正式观察员国，俄罗斯对待北极圈域外地区国家和国际组织参与北极活动的态度有所改变，从过去的完全排除到有条件地欢迎国际社会，尤其是亚太地区经济发展迅速的国家参与俄联邦北极地区的发展进程。美欧因乌克兰危机对俄实施制裁后，俄罗斯加强了与亚洲国家在北极的合作关系。

中国和俄罗斯都是联合国安理会常任理事国，也是世界上最有影响力的大国之一。中俄两国互为对方最大的邻国，中俄两国漫长的边界对两国政治、安全和经济具有难以估量的重大意义。近年来，在中俄两国领导人的支持下，中俄两国积极推动各自国家和地区发展战略的相互对接，寻找和扩大利益契合点和合作增长点。两国的区域性经济合作正在由边境地区向内陆地区延伸，由能源、资源领域向基础设施、高端制造业和金融等领域拓展，由商品贸易向直接投资、研究开发转变，互利合作的层次和水平不断提高。俄罗斯开发北极区域对扩大中俄区域合作范围，丰富两国全面战略协作伙伴关系的内涵具有重大的现实意义。

一 俄罗斯北极政策和战略的形成

（一）北极政策的形成过程

苏联解体后，俄罗斯作为苏联的继承者因国力急剧下降，没有能力继续对北极地区的社会经济发展提供财政支持，几乎整个20世纪90年代北极地区基本处于停滞发展甚至倒退阶段。21世纪伊始，在普京总统的强势领导下，俄罗斯经济开始复苏，开发北极地区成为俄罗斯国家发展战略的重要组成部分。

从苏联解体至今，俄罗斯北极地区的发展和政策形成可以分为四个阶段。第一阶段始于1991年，是机构重组或转型阶段。俄罗斯作为苏联接班人，继承了苏联时期所有的法律文件和组织机构。1991年，俄联邦国家杜马（议会下院）成立了“俄联邦北极和南极事务国家委员会”, 1992年，该委员会更名为“北极和南极事务跨部门委员会”（2004年取消），当时，其主要功能是协调北极和南极地区的科学、社会经济和自然保护活动，监督俄联邦国家政权最高机构、俄联邦总统和俄联邦政府在该领域通过决议的执行情况。1992年俄联邦政府通过决议成立全俄“北方、北极和北方少数民族问题科学协调中心”，该中心的主要功能是协调所有从事北方、北极地区发展和北方少数民族问题研究的科研机构的研究工作。1994年，俄联邦联邦委员会（议会上院）建立“北方和少数民族事务委员会”，由联邦委员会北方主体（省）的议员们组成，主要任务是关注北方地区的社会经济发展、自然资源利用、原住民生活及其自治区发展的问题。这一阶段北极地区和联邦中央制订了不少有关北极地区的社会经济发展计划，但是由于国家财政援助停止拨发或不到位，北方地区实际上处于发展停滞或下降状态。当地社会经济和北极科考等活动所需的资金主要依靠地方大企业资助。该阶段苏联时期建立起来的北方地区物流系统和社会经济发展体系基本崩溃。

第二阶段始于1997年，俄罗斯批准《联合国海洋法公约》。俄罗斯国内政界和学界围绕《联合国海洋法公约》，就北极开发和发展问题展开大辩论。一方认为北极战略地位的重要性不容忽视；另一方则认为没有必要将资金浪费在冰雪覆盖的北部地区。其间，政府出台了一系列相关文件，其中最值得关注的是《关于俄联邦北极地区》联邦法草案，该草案提出保障俄联邦在北极的地缘政治利益、确保北极地区稳定发展和保护自然资源作为国家政策的主要方向。该法案因各方分歧较大，始终难以达成一致意见，最终未获通过。这一阶段俄联邦北极地区发展政策在地方上的推行因无法律依据、政治意愿和财政支持力度不足等原因基本没有获得实质性的成效。

第三阶段始于1999年最后一天普京出任俄罗斯总统。普京任总统后，即在国内推行“强国富民”的国家发展战略，试图重塑世界大国地位。在俄罗斯国家发展总战略中，北极地区的社会发展占据重要组成部分。2001年俄罗斯向联合国大陆架界限委员会提交扩大北极外大陆架的申请。为了配合扩大北极外大陆架的申请工作，同年俄罗斯出台《关于俄联邦北方社会经济发展国家管理基础》草案，在政府与社会各界经过7年多的讨论和研究后，终于在2008年以该草案为蓝本发表了《北极原则》。《北极原则》出台后不久，俄联邦安全委员会举行了“捍卫俄联邦在北极的国家利益”会议，会议要求制定北极发展战略，由于文件涉及的领域和部门众多，需要一个权威性的国家机关协调这些部门的工作，最后俄罗斯地区发展部暂时承担起了协调各方工作的责任，但是《北极原则》的具体实施战略和计划纲要迟迟难以出台，其根本原因还是受制于各地区为了维护本地区利益，扯皮现象严重，使得国家政策难以落实。该阶段主要的成就是每年举行大型北极科考活动，一些道路和港口等基础设施建设启动，北极“大扫除”已初见成效，北极国际合作起步等。

第四阶段始于2012年，普京第三次当选总统。2012年7月，普京签署了《俄罗斯联邦关于北方海航道水域商船航运相关法律修正案》，对1999年《俄罗斯联邦商船航运法典》、1998年《俄罗斯联邦内海、领海和毗连区法》和1995年《俄罗斯联邦自然垄断法》相关条文进行修改。同年举行的俄联邦安全会议通过了制定北极地区发展战略决定，并于2013年2月和2014年2月先后出台了《北极战略》和《北极纲要》。2014年5月，发布《关于俄罗斯联邦北极地区陆地领土》总统令。自此，俄罗斯从法律上明确了其北极地区的陆地疆域，从法律上明确了俄联邦政府对北极陆地和北冰洋海域的统一管辖权。俄罗斯北极地区开发进入全面实施阶段。

《北极原则》、《北极战略》和《北极纲要》是俄罗斯开发北极的主要法律依据和实施文件。在其制定过程中参考了大量的国内外法律和政策文件，其中主要的有：1993年12月通过的俄联邦宪法、联邦和地方法、其他俄罗斯法律和北极各主体法律、国际法；1998年8月（2008年9月30日俄联邦版）《“世界大洋”联邦总计划中的“开发和利用北极”子计划的原则条例》；2000年3月《国家支持俄联邦北方地区经济和社会发展纲要》；2008年7月《俄联邦对外政策纲要》；2008年11月《2020年前俄联邦社会经济长期发展纲要》；2009年2月《北方、西伯利亚和远东原住民稳定发展纲要》；2009年5月《2020年前俄联邦国家安全战略》；2009年6月俄联邦政府海洋委员会通过的《关于俄联邦北极地区环境保护战略行动规划》等。其他相关的主要联邦法有：《关于工作和生活在极北地区的公民，与本地人享有同等的国家保障和补偿》；《关于离开极北地区的公民与本地人享有同等生活补贴》；《关于保障俄联邦原住民权利》；《关于俄联邦北方、西伯利亚和远东原住民社团组织总原则》；《关于俄联邦北方、西伯利亚和远东原住民自然资源合理利用传统领地》。除此之外，还参考了部门工业发展战略文件，如《2020年前俄联邦大陆架油气资源研究和开发战略》；《2010～2039年俄联邦大陆架研究和开发国家规划》草案；《2030年前俄罗斯能源战略》；《2020年前电力工程项目分布总图》；《俄联邦交通战略》；《2030年前铁路交通发展战略》；《俄罗斯北极地区资源企业经营战略和纲要》；《2025年前俄联邦人口政策纲要优先地位》；《俄联邦信息社会发展战略》；《北极地区战略发展计划融入“2025年前远东和贝加尔地区社会经济发展战略”》等。最后还参考了俄联邦国家委员会和俄联邦安全委员会的相关决定，以及俄联邦总统在议会发表的年度咨文等。

（二）俄罗斯北极政策形成的相关主要部门和决策者

1．俄罗斯北极政策的决策机制和主要决策者

从决策体制看，俄罗斯实行的是总统制，立法、行政、司法三大部门各司其职，最终决定权在总统。俄罗斯的立法机构是议会，由国家杜马（下院）和联邦委员会（上院）组成，其具体职责是负责审议由政府提交的相关法律文本草案，杜马审议通过后交由联邦委员会，联邦委员会表决通过后提交总统批准，法律文本草案经总统签字后立即正式生效。

与北极政策相关的各级行政部门主要是俄联邦安全会议、总统办公厅、政府、地区发展部（2014年9月地区发展部被取消，其职责由相关部委承担）、自然资源和生态部、交通部、经济发展部、能源部、国防部、内务部等。

（1）俄联邦安全会议和总统办公厅

总统是国家元首，负责国家一切重大事务。俄联邦安全会议是有关保障国家安全；保护国家、社会、个人利益，避免内外威胁的最高决策机构，是直接向总统负责的涉及国家安全的咨询机构。本届安全会议成员于2012年5月26日组成，共31人，其中包括总统普京、总理梅德韦杰夫、联邦安全局局长、内部部长、国防部部长、外交部部长、紧急状态部部长、联邦会议（上院）主席、国家杜马（下院）主席、总检察长、莫斯科市市长、圣彼得堡州州长、科学院院长、八大联邦区总统代表等，这些成员均为国家各重要领域的代表。俄罗斯北极政策就是在安全会议上最终形成的。

总统办公厅是保障俄联邦总统活动的机构，其主要功能是为总统准备提交国家杜马（下院）和联邦会议（上院）审议的法律草案；准备国家杜马（下院）和联邦会议（上院）一审通过的法律草案的签订草案；为总统准备内政外交活动所有必需的文件等。

（2）俄联邦政府机构及主要个人

俄罗斯在北极的主要利益涵盖多个领域，参与俄罗斯北极政策制定的部门众多，既有联邦政府的相关部门，又有地方政府各相关部门；涉及的领域上至国防安全下至原住民生活，可谓包罗万象。在俄罗斯北极政策利益集团中，俄罗斯总统地位最重要。俄联邦政府和地方政府的许多部门都与北极事务有关联，其中最主要的部门包括地区发展部（已取消）、国防部、能源部、交通部、自然资源和生态部等。由于参与北极事务的部门很多且杂，这些部门因本部门的工作性质和特点在处理北极事务与北极政策过程中的关注点不同，不可避免地会出现部门之间利益的冲突与不协调。因此，俄罗斯各界对组建协调北极地区国家政策的专门机构的呼声很高。本来由地区发展部暂时承担协调各部门、各地区之间的活动和北极政策推行的责任，但是因该部门被取消，目前尚无专门机构负责整个地区的协调工作。根据俄罗斯相关法律，俄罗斯北极地区分为海域和陆地疆域两个部分，分别由联邦政府统一管辖和协调。

俄罗斯总统南北极特使阿尔图尔·奇林加罗夫是推动俄罗斯北极政策形成的最重要的代表人物之一。2007年他在北极海底争议地区插上俄罗斯国旗后，随后几年，在他的领导下，俄罗斯北极科考活动得到迅速的发展。《北方海航道法》草案也是由他起草递交国家杜马审议的。

2．北极政策的其他相关决策者

俄罗斯北极政策的主要决策者是总统、联邦政府和联邦议会。其他相关决策者首先是8个北极地区的地方政府相关机构；其次是能源开发商、科学家团体、北方少数民族协会和北极地区的原住民等。

（1）8个北极地区

俄罗斯8个北极地区科米和萨哈共和国（雅库特）、摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克州、克拉斯诺亚尔斯克边疆区，以及涅涅茨、亚马尔-涅涅茨和楚科奇自治州的地方政府每年制定本地区的发展规划，提交联邦政府审议。北极政策的最初文本就是在萨哈共和国（雅库特）行政长官提交的雅库特地区社会经济发展计划上形成的。雅库特作为北极地区面积最大的行政区在推动国家北极政策的过程中起了重要的作用。

（2）能源和矿产资源开发商

北极地区西部海域、大陆架地区集中了许多大小开采地，除了巴伦支海和喀拉海的大型油气资源开发项目外，在伯朝拉海域等周边地区的油气资源以及陆地上的矿产油气资源的开发和利用已形成一定的规模，而拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海海域油气资源的开发潜力很大。目前正在开发并已签署合作协议的油气田基本都在俄罗斯石油公司和俄罗斯天然气工业股份有限公司的控制之中，一些私营中小型资源型企业如无政府支持很难得到北极油气开发项目。目前，在喀拉海海域已发现大型优质油气田，而在亚马尔半岛的国际合作项目“亚马尔液化气”正有序进行中。其他石油企业，如卢克石油等在北极地区资源开发中也发挥了很大的作用。

（3）科学家和研究北极问题的相关智库

俄罗斯科学家对北极政策制定有相当的影响力。从俄联邦安全会议成员的组成上可以看出，其成员均为国家重要部委的领导，但是有一位是来自学术机构的成员，俄联邦科学院院长奥西波夫。俄罗斯传统上极其重视科学家和学者的研究成果，北极政策的制定和执行离不开科学家和学者的作用。俄罗斯科学院分院遍布全国各大地区，他们进行的有关北极的科学项目对俄罗斯北极地区资源开发、航道建设和地区社会经济活动提供直接的理论和现实依据，同时为气候和环境保护提供研究数据和信息。俄罗斯研究北极的自然科学和社会科学的主要机构是俄罗斯科学院及其各地分院中研究海洋和北方问题的研究部门，如位于莫斯科的科学院总部的海洋学研究所、历史总会、北极研究中心等；位于圣彼得堡的俄罗斯南北极研究所等。

俄罗斯地理学会是俄罗斯国内成员最多的社会组织之一，是世界上最古老的地理学会之一，于1845年在尼古拉一世的命令下成立。在其建设过程中起领导作用的是科学院和海军，许多著名学者参加了俄罗斯地理学会。俄罗斯地理学会自成立之日起至今从未停止过一天的工作。该学会现有75个地区分会，几乎遍布俄罗斯所有联邦主体和大城市，联合了地理学和相关科学领域，以及生态学、社会活动家等方面的专家。俄罗斯地理学会的主要任务是收集和推广可靠的地质信息服务于国家的发展和建设。该学会在开发西伯利亚、远东、中亚和世界大洋以及发展海上航线，发现和研究新疆域，建立气象学和气候学等领域发挥了重要的作用。在俄罗斯举办的“北极——对话之地”系列高层国际论坛就是在俄罗斯地理学会的推动下举办的，该论坛已经成为俄罗斯与国际社会就北极问题进行高层对话的最重要的平台之一。俄罗斯政府对俄罗斯地理学会非常重视，现任国防部部长绍伊古为俄罗斯地理学会会长，普京则是该学会监督委员会主席。尽管俄罗斯地理学会是一个社会组织，但是由于俄罗斯政府高层的介入，其在俄罗斯北极地区的国家政策的制定和运作过程中发挥了极其重要的作用。

俄罗斯北方（北极）联邦大学是俄罗斯为了加强对北极地区的科考研究和培养北极工作者，于2010年在阿尔汉格尔斯克市建立的。这所大学是由当地的几所学院联合组建而成，是目前俄罗斯北极地区实力最雄厚的大学，该大学为俄罗斯北极开发和建设贡献了大批有经验的极地工作人员。另一个培养北极人才的大学是位于符拉迪沃斯托克的远东联邦大学。每年夏季这两所学校组织学者和学生乘坐科考船，参加北极漂浮大学的考察工作，在北冰洋东部和西部海域进行实地教学和科考活动。

3．俄罗斯与北极理事会

1996年设立的北极理事会是包括美、俄在内的环北极八国在北极地区进行实质性合作的政府间高层论坛，是冷战结束后俄罗斯与西方国家进行合作的一项积极成果。北极理事会没有法律约束力，没有制度性的资金来源，是一个通过项目开展工作的组织。俄罗斯是对北极利益诉求最大的国家，北冰洋近半海域处于俄罗斯的控制之下。作为北极大国的俄罗斯对北极理事会有很大的影响力，由于美国不热衷于北极事务，所以俄罗斯在推动北极理事会自身发展和项目运作中发挥了重要作用。最近几年，俄罗斯加大与北极理事会成员国的合作力度。在俄罗斯的斡旋下，2008年5月俄罗斯与丹麦、美国、加拿大和挪威五国签署了《伊卢利萨特宣言》。根据这份宣言，北极五国在处理北极海域的问题与挑战方面处于独特地位，并承诺在国际海洋法的框架内有序解决相互重叠的主权权利要求，因而没有必要建立一个类似《南极条约》的综合性的国际法律制度来管理北冰洋。俄罗斯始终认为，北极海域的主权权力掌握在五国手中，因此排斥非北极地区的国家参与北极事务。2011年5月，在俄罗斯的积极运作下，北极理事会成员国签署了第一个具有法律约束力的正式协议《北极搜救协定》。由于俄罗斯所持的坚决反对态度，中韩日等国迟迟无法成为北极理事会正式观察员国，直到2013年这一问题才得以解决。

北极理事会因缺乏制度性的资金来源，其地位和管理北极事务的能力受质疑。俄罗斯希望强化北极理事会的功能，支持成立北极理事会项目支持机制，解决北极理事会项目资金问题，通过该机制将成员国的缴款汇总为一个基金。俄罗斯为了主导该机制的运作，2011～2013年共交纳了1000多万欧元。俄罗斯资助的项目主要与北冰洋海域划界和北极环境污染、生态安全有关。2013年俄罗斯同意吸收中日韩等国为正式观察员国的主要原因之一，是北极大规模经济开发势必加重北极地区的污染问题，威胁生态安全，这些后果不是俄罗斯一国或者北极国家所能承受的。俄罗斯需要借助北极理事会这一平台，通过国际合作谋求其北极利益的最大化。

二 俄罗斯北极战略和政策的解读

俄罗斯制定北极战略是为了保障和维护俄罗斯的北极利益。俄联邦政府出台《北极原则》、《北极战略》和《北极纲要》有着深刻的国内外背景。

（一）历史背景和主要动因

1．国内因素

进入21世纪以后，在普京“强国富民”政策的推动下，俄罗斯整体实力在能源经济的带动下迅速增强，逐渐恢复到苏联解体前的状态。但是，2008年金融危机严重打击了俄罗斯经济复苏的步伐。在世界经济论坛发布的全球竞争力排行榜上俄罗斯的排名从2008年的第51位跌至2009年的第63位。从2008年至2009年，普京和梅德韦杰夫先后提出了“国家创新发展战略”和“现代化战略”。但是，能源和资源产业是俄罗斯的主要创汇来源，只有在不断开发新能源基地的基础上，才能逐渐推进俄罗斯经济结构的转型升级，使俄罗斯真正走上创新发展的现代化轨道。由于老能源基地的产量已达到巅峰，亟须勘探和开发新能源产地以满足国家发展战略的需要。北极地区及其大陆架的丰富石油和天然气成为俄罗斯经济未来发展的新增长点。此外，横贯北冰洋、连接亚洲和欧洲的海上航线不仅将带动濒北冰洋地区的整体开发，完善相关地区的产业链，扩大发达地区的经济腹地，改变俄罗斯单一的能源经济模式，而且对保障俄罗斯濒北冰洋地区的国家安全都具有举足轻重的作用。

2．国际因素

国际因素主要表现在两个方面。一是面临美欧的战略挤压。冷战结束后，俄罗斯历任领导人都表示愿意与美国为首的西方各国和睦相处，但这只是俄罗斯的一厢情愿。事实上，美国和北约利用俄罗斯国力相对衰弱之际，不断挤压其战略空间。近20年来，俄罗斯一直高调关注北约“东扩”、欧盟“东扩”以及美国在捷克、波兰部署反导弹基地对俄罗斯西部地区安全造成的威胁。另外，俄罗斯显然还受到来自北面和东面的战略威慑。美国迟迟不签署《联合国海洋法公约》的一个重要原因也是要确保其战略核潜艇能够在北冰洋海底自由航行，以期从北极地区对俄罗斯的北方边界形成遏制态势。

二是针对北极海域和资源的争夺日益激烈。2007年，俄罗斯在北极争议地段罗蒙诺索夫海岭插上俄罗斯国旗的举动引发环北极国家美国、加拿大、丹麦、挪威的极大不满，五国围绕北极主权的角逐白热化。2008年7月，美国国家地质勘探局公布的那份关于北极地区拥有丰富石油资源的调查报告引起全世界的关注。世界大型石油天然气企业竞相进入北极地区，展开了一场热火朝天的勘探大战。俄罗斯北极地区的油气资源开发虽然前景看好，但是俄罗斯主要在陆地开采油气资源，大陆架资源的勘探和开发工作滞后，导致开发技术落后，无法与那些大陆架油气资源开发经验丰富的美欧等国相比。俄罗斯必须加快北极地区的开发和发展，以期在北极能源资源开发中掌握先机。

3．气候变化和环境挑战

全球气候变暖加速北极冰盖的融化。2008年夏季，北极航道历史上第一次全线冰盖消融。北极资源开发和航道利用从理论变为现实。但是北极地区的生态系统是地球上最脆弱的生态之一，自我修复能力不强。如果北极生态遭到破坏，不仅对北极众多物种的影响巨大，而且很可能导致不可预测的全球性的生态变化。随着北极地区人类生产经营活动的进一步增加，自然和技术性突发事件对北极自然环境和生态环境将造成极大的危害，甚至是不可逆转的。俄罗斯科学家的研究结果表明，俄罗斯北极地区能源企业和矿产业的发展对周边地区环境已经造成很大的影响，15%的俄罗斯北极面积被测出受到严重的污染。在一些石油开采和运输地区因管道破裂污染饮用水源头的事故经常发生，仅在汉特—曼西斯科石油产地每年几乎发生1900件类似事故。

（二）俄罗斯北极政策和战略的解读

《北极原则》、《北极战略》和《北极纲要》是俄罗斯有关北极开发的最重要的法律文件，前者是有关界定和实现俄罗斯北极利益的国家总体政策文件，后两份是俄罗斯开发俄联邦北极地区的具体实施战略和纲要。这三份文件构成俄罗斯21世纪北极战略的总框架。

1．《北极原则》共分6章11条，对俄联邦在北极地区的国家利益、俄罗斯北极地区国家政策的主要目标、战略优先方向、基本任务与措施等作了明确的界定和规划。《北极原则》由相关联邦执行权力机关、各联邦主体权力机关、地方自治机关、商业和非商业组织依据各自的权限和活动领域，遵循国家——民间协作的原则，通过采取目的明确、协调一致的行动来执行由俄联邦政府指导和协调的北极地区的发展计划，各主体是计划的主要实施者。

《北极原则》提出了俄罗斯在北极地区的四大利益：一是开发俄属北极区域，将其作为保障国家社会经济发展的战略资源基地；二是保持北极地区作为和平与合作的区域；三是保持北极地区独特的生态系统；四是使用北冰洋海上通道，将其作为俄联邦在北极地区统一的国家交通运输干线。主要内容可以归纳为如下五个方面：一是完成争议边界的论证工作，解决北极地区的主权权利问题；二是扩大国际合作力度，积极开发俄罗斯北极地区的自然资源，政府鼓励并扶持本国团体和个人参与北极开发；三是建设“北方海航道”基础设施和建立交通管理体系；四是运用高新技术，保障对北极经济、军事和生态活动进行有效监督；五是强化俄罗斯北极地区的军事存在，保障俄罗斯在北极的利益和国家安全。

2．《北极战略》共分7章39条，包括总则；主要风险、威胁和目标；优先发展方向和主要措施；实施机制；实施阶段；主要特征和监督机制等。本战略分两阶段完成，第一阶段至2015年，第二阶段至2020年。《北极纲要》分两部分，一是俄联邦北极地区社会经济发展领域的国家政策的优先方向和目标；二是俄联邦北极各地区及其国有企业等参与北极开发的具体指标，即具体任务和完成程度。从《北极原则》、《北极战略》和《北极纲要》的章节内容来看，后两份文件是前者的更新版，是战略执行和具体实施文件，主要涉及的是俄联邦北极地区的发展问题和每个北极地区在规定期限内完成的具体任务。通过解决《北极原则》中规定的战略优先任务，保障俄联邦北极地区国家安全和社会经济的稳定发展，实现俄联邦国家北极政策的主要目标，即实现国家北极利益。

《北极战略》和《北极纲要》的优先任务主要归纳为如下几个方面。

一是加紧获取北极区域的外部边界论据。2008年5月，环北极五国俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威通过的《伊卢利萨特宣言》指出，根据现有国际法，主要是《联合国海洋法公约》来解决北极领土纠纷问题，五国同意通过科学研究提供证据来决定北极的主权问题。俄罗斯提出的北极领土主权问题，是以俄罗斯最西北端的科拉半岛、最东北端的楚科奇自治区和北极为基准点确定的三角形区域，罗蒙诺索夫海岭延伸的部分地区位于这一区域，总面积为120万平方公里。从20世纪20年代开始，苏联在地图上标注为其领土，后来也自然被标注为俄罗斯领土。这一状况一直持续到俄罗斯批准《联合国海洋法公约》为止。2001年，俄罗斯向联合国大陆架界限委员会提出申请，要求恢复对120万平方公里“领土”行使主权，被大陆架界限委员会以证据不足驳回。2005年和2007年俄罗斯曾两次组织了科考队赴这些争议地段收集新证据。特别是2007年的科考活动，俄罗斯在北极海底插上俄罗斯国旗，此举引发新一轮北极领土争夺战。2008年至今，俄罗斯政府每年出资资助北极大型科考活动，每年冬季在北极建立浮动科考站，夏季组织核动力破冰船对争议地段罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭等地进行专门勘测工作。时任总统梅德韦杰夫在一次国家安全会议上表示，俄联邦政府将在2011～2013年内花费20亿卢布用以收集必要的证据，以论证罗蒙诺索夫海岭是俄罗斯大陆架板块的延伸。

俄罗斯在对北极提出扩大大陆架主权权利的同时，开展与环北极国家中存在海域等相关主权争议的国家进行谈判的工作。2010年9月15日，俄罗斯和挪威在双方互有让步的前提下签署了《关于巴伦支海及北冰洋地区海域划界和合作协议》，两国终于解决了争议40年的巴伦支海17.5万平方公里的海域划界问题。2011年2月和3月，俄罗斯和挪威两国议会分别批准了该条约。

二是开发北极地区的自然资源。开发北极资源，将北极地区建设成为国家战略资源基地是《北极战略》和《北极纲要》的优先任务之一。2009年8月，俄联邦政府通过的《2030年前俄罗斯新能源战略》草案中强调了开发俄罗斯北极水域能源的重要性。根据新能源战略计划，到2030年，俄罗斯的石油年产量为5.35亿桶，其中3.3亿桶用于出口；天然气年生产量为9400亿立方米，其中3680亿立方米天然气用于出口。

俄罗斯在北极地区能源开发中首先选择北极西部地区及其大陆架海域，是因为西部地区一直是俄罗斯经济发达地区，基础设施和开采条件较好，已形成能源工业产业链，有条件延伸至北部大陆架地区。俄罗斯计划以若干重点油气田为突破口，揭开这一地区新一轮资源开发的序幕。目前，俄罗斯北极地区已探明的油气点有200多个，其中进行开采的只有几十个，主要位于巴伦支海和喀拉海大陆架区域，其中喀拉海海域、伯朝拉海域和相邻的亚马尔地区蕴藏着极其丰富的油气资源。2013年2月22日，普京在“天然气工业股份公司”成立20周年庆祝会上发言说：“亚马尔和大陆架石油天然气产地的开发将改变全球能源市场的力量排序。”另一个值得关注的油气开发项目是位于喀拉海海域的面积约12.5万平方公里的3个地段，该项目有俄罗斯石油公司和美国埃克森美孚联合开发。根据初步评估，该区域储存50亿吨石油和10万亿立方米天然气。2014年9月，两家公司在该区域内发现新油气田“胜利”，并勘探出第一口“大学1号”油井，其石油和天然气储量分别为3919亿立方米天然气和1.287亿吨石油。“大学1号”油井只是喀拉海海域被勘探出的第一口油井，根据俄专家分析，这口油井石油质量好，其周边均为类此地质，该区域油气储量堪比墨西哥湾。

三是复兴“北方海航道”。全球气候变暖，北冰洋海域适宜海上通航的日期明显延长，2013年已经延长至100天，甚至150天。“北方海航道”是20世纪30年代开通的，是苏联连接其欧洲部分与远东的3条运输走廊之一（另两条是西伯利亚大铁路和横贯俄罗斯的空中航线）。20世纪90年代“北方海航道”的整体运输结构遭到破坏，航运公司和港口自由化，国家财政停止拨款，导致几十年航行良好的“北方海航道”交通系统崩溃。截至2012年，“北方海航道”的实际年货运能力仅为50万～70万吨，不超过100万吨。而苏联解体前1989年至1990年的年货运量达到1000万吨。

21世纪初，“北方海航道”的商业价值因北极冰盖融化和资源开发急速提升。俄联邦政府决心对北极运输系统进行全面恢复和现代化建设。2011年9月，普京在第二届“北极——对话之地”国际论坛上强调了“北方海航道”建设的重要性和必要性。他表示，俄罗斯计划将“这一航道变成最重要的具有全球意义和规模的贸易航线之一”。他认为，“‘北方海航道’是未来国际运输大动脉，有能力在服务成本、安全性及质量方面与传统贸易航线形成竞争。”为了扩大该航道的运输量，俄罗斯重启“别尔阔穆尔”北方链项目。该项目的目标是把乌拉尔和西伯利亚与阿尔汉格尔斯克港和摩尔曼斯克港连接起来，项目完成后，不仅将极大地缩短俄罗斯北方交通走廊，而且将极大地提高“北方海航道”的货运量。

最近几年，俄罗斯在“北方海航道”上进行了多次国内港口之间的货物航运，以及从摩尔曼斯克到中日韩等国港口的国际试验性航行，效果很好。2012年7月22日至8月3日，中国“雪龙号”极地科考船成功穿越北极东北航道，到达北冰洋大西洋扇区，完成了中国船舶对北极东北航道的首次穿越。2013年8月8日，中国中远集团下属中远航运股份有限公司的“永盛号”货轮从大连出发，穿越东北航道，于9月11日抵达鹿特丹，与传统航线苏伊士运河航线相比，航程从48天缩短至35天。这是中国商船首次穿越东北航道之行。

除此之外，俄罗斯修改有关“北方海航道”航运的国内法律文件，从法律上明确航行规则，维护其航道利益。2013年1月28日正式生效的《俄罗斯联邦关于北方海航道水域商船航运相关法律修正案》对1999年《俄罗斯联邦商船航运法典》、1998年《俄罗斯联邦内海、领海和毗连区法》和1995年《俄罗斯联邦自然垄断法》相关条文做了重要增补或修订，对那些备受国际社会质疑的强制破冰领航和高额收费等内容进行了修改，将破冰船强制领航制度改变为许可证制度，给出了具体的、可操作和可预期的独立航行许可和不许可条件，使得外国船只在“北方海航道”水域的独立航行成为可能。2013年4月，“北方海航道”管理局在其网站公布了新的《“北方海航道”水域航行规则》和《“北方海航道破冰船”领航收费规定》。新的收费标准按照船舶吨位、船舶冰级、破冰区域数量和航行时期收费，而非过去根据载货种类和载货量进行收费，从根本上改变了过去“北方海航道”破冰船领航的收费原则。

四是保护北极地区的生态环境和安全。北极地区的环境污染问题业已成为全球关注的重要问题。俄罗斯北极地区环境污染问题早已存在，俄罗斯北极大陆的核工业、能源工业、矿产业等污染严重的企业已经影响了周边环境和水域，如果进一步加大俄罗斯北极地区的开发力度，建立更多的大型工业综合体和石油天然气开采基地，必然会加重对周边环境的污染程度，这是一个无法回避的现实问题。因此如何保护和保持北极地区的自然环境，消除在经济日益活跃和全球气候变化条件下生产经营活动所造成的生态后果，是北极战略的主要目标之一。

2010年4月，普京视察弗兰茨·约瑟夫群岛的亚历山大岛后发表了对俄罗斯北极地区进行“大扫除”的讲话，随后，俄罗斯大规模清理北极垃圾的工作开始启动。2011～2013年，俄联邦预算共划拨了14.20亿卢布用于北极的清理工作。2013年俄罗斯完成法兰士·约瑟夫地群岛中亚历山大岛屿上成百上千只废弃燃料桶的清理工作，并着手清理周边其他几个岛屿上积累多年的废弃垃圾。2013年普京在第三届“北极——对话之地”国际论坛上强调，“保护北极大自然，保障经营活动、人类生存和环境保护之间的平衡是北极发展的主要原则和前提”。普京还表示，俄罗斯作为北极最大的国家将在北极理事会、世界自然基金会和联合国环境署计划范围内与北极国家紧密合作，共同研究，并制定统一的北极生态标准。

五是加强北极地区的军事部署。俄罗斯海军中实力最强的北方舰队位于北极，是俄罗斯北极地区领土安全的重要保障。2007年俄罗斯恢复在其北冰洋上空进行战略导弹轰炸机的空中巡逻飞行任务后，俄罗斯加强了其战略导弹核潜艇在北极冰层下的巡逻航行。俄罗斯为了增强边防机构应对其北极地区所面临的威胁和挑战的能力，决定于2014年年底组建一个新的军事机构“北方舰队-联合战略司令部”，由俄罗斯北方舰队司令弗拉基米尔·科罗廖夫海军中将领导这一新机构，他将直接受俄罗斯国防部长领导。北方舰队和陆军北极旅、空军和防空部队的一些下属部队和额外的管理部门将编入新机构。组建新机构的主要目的是在北极地区保护俄罗斯利益，包括“北方海航道”、渔业资源和油气田等，最重要的是保护俄罗斯北方领土的安全。

三 俄罗斯北极政策和战略的主要特点、目标和手段

（一）主要特点

俄罗斯的北极政策和战略与俄罗斯国家整体战略相辅相成，制定俄罗斯北极开发国家政策的原则和目标，明确发展的主线和需要尽快解决的问题，对具体任务进行分解和责任落实，其主要特点表现在以下方面。

一是目标明确。首先，明确北极开发对俄罗斯中长期发展的意义，显示出普京政府利用北极摆脱俄罗斯资源供给国的全球国际分工地位，实现经济转型的目的；其次，凸显北极开发对俄罗斯提升国际政治地位、经济竞争力、科技发展水平，以及保障安全和主权权益的综合带动力；再次，表明俄罗斯通过北极开发，利用北极地缘优势，面向国际经济新格局，实现大国复兴的意志。

二是对具体任务进行分解和责任落实。俄罗斯的北极政策和战略不仅重申了开发北极的原则和主张，而且明确了在北极开发中国家管理和国家调控的作用，以及国家各级部门、北极每个地区、各个领域的角色、任务和责任，规定任务完成的时间段和进度，并制定核查机制。

三是紧紧抓住“地区发展、资源开发、航道利用”三根主线。提高俄罗斯北极地区的综合社会经济实力、开发自然资源和复兴“北方海航道”是俄罗斯地区开发和发展的关键，也是21世纪俄罗斯国家综合实力持续提升和恢复世界大国地位的重要保障。

四是突出解决阻碍北极开发的紧迫问题。基础设施严重匮乏、劳动力供给不足、资金和技术保障乏力、生产效率低、国际合作滞后等问题是阻碍北极地区发展的主要不利因素。俄罗斯将动员国内各种力量和通过国际合作等途径解决上述问题。

五是注重经济发展利益和安全利益、主权利益的平衡。俄罗斯在对其北极地区进行经济开发的同时，加紧收集扩大外大陆架边界论据的准备工作。同时，着手组建新的军事机构“北方舰队-联合战略司令部”，试图通过经济开发、科学论证和军事手段主导北极事务，在北极地区实现多赢。

六是重视北极科考和国际合作。北极地区是一个国家交织、战略利益广泛、治理机构重叠的区域。北极开发建立在知识和创新技术平台之上，自2008年《北极原则》出台后，俄罗斯每年组织由大批科学家参与的北冰洋科考行动，与世界大型油气公司、船舶制造企业、国际组织等签署合作协议，在北极基础设施、资源开发、生态保护等领域开展合作。

（二）主要目标和手段

1．掌控俄罗斯能源外交新王牌

俄罗斯北极地区丰富的自然资源和海上贸易通道业已成为俄罗斯外交的新王牌，即“北极牌”。俄罗斯一贯热衷于运用各种政治和经济手段，提升自身的国际地位和影响力。其中，能源资源是俄罗斯多年来牵制西方国家、打压独联体亲西方国家的战略筹码之一。日本“3·11”震灾后福岛核电站的核泄漏事故给世界范围内的核能发展计划蒙上浓重的阴影。德国宣布将在2022年前彻底关闭其核电站，其他国家在核能利用领域采取紧缩政策，寻求更为安全的能源资源来源地。此外，随着北非、中东地区局势持续动荡以及索马里海域海盗活动的有增无减，全球能源开采和运输的风险明显上升。受这些因素的影响，未来一二十年里世界各国对石油天然气的依赖程度将日趋加深，对俄罗斯北极地区的油气资源开发和开辟北极航道的期盼自然会日益加大。

事实上，21世纪初，俄罗斯“北极牌”的雏形已初露端倪。2007年，俄罗斯为报复美国对其采取的遏制政策，选择法国作为其开发什托克曼凝析气田项目的合作伙伴，选择德国作为北极地区天然气主要出口对象国，成为俄罗斯天然气在欧洲的集散中心。同样，俄罗斯最初选择英国BP公司作为喀拉海油气开发项目的外方合作者，除经济因素外，另一个主要原因则是政治上的考虑。2007年的俄英间谍风波和2008年的俄格战争导致俄英两国关系持续恶化。为了降低两国之间的敌意，缓和与改善双边关系，2011年，俄罗斯选择素有英国形象代表之称的英国BP公司参与喀拉海油气开发项目，以达到改善两国关系的目的。英国BP公司由于自身原因退出了这一项目后，俄罗斯在众多知名的国际石油公司竞争者中，如荷兰皇家壳牌集团、美国的埃克森美孚、雪佛龙等大型国际石油企业中，最终选择了埃克森美孚石油公司作为喀拉海油气田的合作者。俄罗斯之所以选择埃克森美孚公司，是因为作为回报，俄罗斯石油企业将获得开发墨西哥湾、得克萨斯州陆上油田和其他地方的石油资源并共享开采平台的机会，使俄罗斯石油公司获得北极大陆架海域油气开采的技术和有机会第一次涉足美洲的石油领域。众多迹象表明，俄联邦政府在其北极地区开发过程中将越来越多地使用“北极牌”，实现其国家利益最大化。

2．构筑北极地区国际合作新平台

俄罗斯将通过开发其北极地区吸引国外投资和引进先进技术，提升国家综合竞争能力。俄罗斯领导人多次在公开场合表示，希望在北极地区建立一个国际合作和发展的平台。普京表示：“我们在2008年通过的《原则》中公开明确地提出我国的国家利益。我们关心稳定、平衡地发展俄罗斯北方地区，加强与邻国的合作。”

现阶段，俄联邦政府在其北极地区的资源开发问题上倾向于选择环北极国家和欧洲国家，对经济实力强劲的亚洲经济大国怀有一定的戒心。但是由于欧债危机的影响，许多欧洲国家尚未完全走出危机的阴影，亟须掌握一定的资金以应对随时可能恶化的主权债务危机，尚不具备向俄罗斯进行大规模投资的能力。而且2014年年末美欧因乌克兰危机对俄罗斯实施经济制裁，导致原本已与俄罗斯签署协议、合作开发北极资源的美欧石油公司被迫中止项目。相反，地处亚洲的中国、日本两国，外汇储备分别占世界第一和第二，韩国的经济实力也已跃入世界十五强之列。而且，中日韩三国都是能源进口大国，是足以维持俄罗斯能源供应稳定增长的大市场。另外，“北方海航道”的建设需要巨额资金的投入，更需要大量的人力资源，亚洲国家在这两个方面均占据优势地位。俄联邦政府对中日韩三国参与北极地区开发的疑虑有所下降，而且俄罗斯北极地区各级地方政府希望中日韩等亚洲邻国参与本地区社会经济的发展。加之北极国家中的挪威、冰岛等国对亚洲国家参与北极开发持支持态度。俄罗斯开始认真对待吸引亚洲国家参与北极地区的开发和发展，并希望能通过与亚洲国家在北极和远东太平洋地区的合作，为俄罗斯落后的东部地区注入强劲的经济发展活力，同时也为俄罗斯融入亚太、实现“双头鹰”平衡发展创造基础。

3．确保俄罗斯北极地区在北极国家中的优势地位

俄罗斯北极地区的经济发展优势是能源、军工和交通（“北方海航道”）等领域。俄罗斯北极地区的亚马尔·涅涅茨自治区、萨哈共和国（雅库特）、阿尔汉格尔斯克州和摩尔曼斯克州等在资源开发领域占据领先地位。这些地区的企业生产的绝大多数产品是俄罗斯独一无二的。俄罗斯北极地区与其他北极国家相比，具有的优势表现在以下方面。

一是人口优势。现在居住在俄罗斯北极地区的人口共195万（约占俄罗斯总人口的1.4%），其中87%的居民居住在城市内。

二是政策扶持。普京政府投资支持北极地区兴建大型基础设施，如石油天然气综合体、几千公里长的管道干线、发电站（其中包括比里宾核电站）、矿产基地、铁路、机场、海港和河港等基础设施。

三是资源与航道优势。俄罗斯北冰洋海域、大陆架区域和陆地渔业资源、油气资源、矿产资源极其丰富。“北方海航道”不仅是连接俄罗斯北极地区与其他地区的主要交通干线，而且是连接欧洲和亚洲最短的货物航运通道，其未来经济利用价值难以估量。

四是军事实力。俄罗斯北极地区传统上分别位于四个军区，列宁格勒军区（从摩尔曼斯克州的别切基到涅涅茨自治区乌斯季—科拉位于该军区）；伏尔加乌拉尔军区（亚马尔—涅涅茨自治区位于该军区）；西伯利亚军区（克拉斯诺亚尔斯克州位于该军区）和远东军区（萨哈共和国和楚科奇自治区位于该军区）。2010年俄罗斯军队改革后，军区数量减少，俄罗斯北极地区属于西部、中部和东部军区联合管辖范围。俄罗斯北极地区的军事力量主要集中在摩尔曼斯克，2/3的俄罗斯海军驻扎在北极。俄罗斯决定于2014年年底组建“北方舰队-联合战略司令部”，负责管辖俄罗斯北极地区的安全问题。

四 关于中国与俄罗斯开展北极合作的基础和建议

自从1996年中俄两国领导人签署联合声明，确定两国间建立平等信任、面向21世纪的战略协作伙伴关系以来，两国的政治互信和经贸合作稳步提升。2013年和2014年两国领导人会晤频繁，两国不仅在世界和地区重大问题上协调立场、相互配合，而且双方都有意愿进一步推进两国之间的互利经贸合作关系。中俄北极地区合作有望成为两国关系中的一个新领域、新亮点。

（一）中俄北极合作的基础和意义

中国虽非北冰洋沿海国，但作为《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德条约》成员国，拥有利用北冰洋的合法权利。目前，中国在世界贸易总额中排名第一，是全球贸易增量和总量的主要推动力。而且，中国的进出口贸易90%是通过海运实现的。中国沿海港口的吞吐量已连续9年位居世界第一，海运船队规模位居世界第四。中国也是世界最大的能源消费国和进口国。未来中国对海上航道和能源资源的需求还会进一步增长。中国自然是俄罗斯北极地区开发的受惠国。俄罗斯开发北极地区需要中国的参与和合作，而中国拓展通过北冰洋的海上航道、利用北极地区的资源不可能也无法绕开俄罗斯。2013年中国成为北极理事会正式观察员国，中俄在北极事务上建立相应的协商机制和合作关系符合两国发展战略协作伙伴关系的长远利益。

中俄北极合作的基础主要表现在如下几个方面。

一是两国政治互信处于历史最好阶段。自从1996年中俄两国建立战略协作伙伴关系以来，双边关系得到全面深化和发展。两国在涉及对方主权、安全、发展等核心利益问题上以及重大关切问题上相互理解和支持，在朝核、伊核和叙利亚等重大国际事务中频繁磋商，紧密合作，坚持《联合国宪章》，强调以和平和对话方式解决一切国际争端。两国政府高层会晤已趋制度化，并在上海合作组织框架内定期开展联合反恐军事演习，两国的政治互信处于历史最好阶段。最近两年，两国领导人在互访和多次峰会期间进行了会晤，探讨两国合作事宜，达成了扩大两国地区合作的意向，为深化扩大和深化两国合作奠定了有利的政治基础。

二是两国经贸合作潜力巨大。目前，中俄两国互为对方最重要的经贸伙伴，互补性强，潜力巨大。2013年中俄双边贸易总额达到892.1亿美元，创历史最高纪录。从目前趋势来看，2015年前中俄双边贸易额突破1000亿美元，2020年达到2000亿美元的目标完全能够实现。在可预见的未来，较强的经济互补性将始终是中俄两国经贸合作的主要特征和合作优势。俄罗斯北极开发战略任务艰巨，该地区与俄罗斯其他地区相比，道路、港口等基础设施建设严重滞后，大陆架资源开发不仅需要技术，更需要巨额投资。中国是世界贸易第一大国，外汇储备总额也居世界第一，同时又是能源资源的主要进口国。因此，中俄两国在资金、基础设施和能源资源领域的互补合作具有极大的拓展空间。

三是两国区域合作卓有成效。俄罗斯远东地区和中国东北地区的次区域经济合作已持续20多年，已形成互信、互利、互惠的局面，对进一步拓展两国其他区域之间的合作发挥了重要的示范效应。未来，俄罗斯北冰洋沿海地区与中国东部沿海地区的合作都可以借鉴现有的合作理念和模式，开拓新的局面。未来“北方海航道”的地位将随着气候变暖而不断提升。这一贸易航道对俄罗斯而言，不仅加强了其欧洲部分对东部地区的支援，而且为东部地区融入东北亚经济一体化，从东北亚国家持续而强劲的经济发展中汲取活力创造条件。“北方海航道”对中国和东北亚国家而言，是开辟了一条新的经北冰洋到欧洲的海上贸易通道，该通道不仅缩短了中国至欧洲的货运航线，降低运输成本，而且将推动中俄两国地区的合作从内陆向沿海地区扩大，继而进一步深化中俄全面战略协作伙伴关系的内涵。

（二）中俄北极合作的建议

一是抓住当前中俄北极合作对中国有利的时机，从国家战略层面落实中俄北极合作。随着美欧制裁影响的扩大，俄罗斯北极地区国际合作的东向趋势将日益凸显。目前，日韩印等国已与俄罗斯明确了开展北极合作的意向，甚至越南也不甘人后。越南国家石油公司早在2008年就开始参与俄罗斯北极地区的油气开发项目。中国应该高度认识中俄北极合作的重大意义，利用当前俄罗斯有求于中国的“机会之窗”，参与北极地区的油气开发和航道利用等领域的若干大项目，逐渐提高中国在北极事务和地区开发中的存在价值。

二是以中国建设“21世纪海上丝绸之路”与俄罗斯建设跨欧亚发展带相对接为契机，稳步推进中国东海和黄海沿岸地区与俄罗斯北冰洋沿岸地区的地区合作。中国与俄罗斯在东部边境地区的合作已富有成效，两国长江与伏尔加河沿岸地区的合作也已起步，两国沿海地区合作关系的建立无疑将进一步深化两国的全面战略协作伙伴关系。但是，北极自然条件严酷，只有实力雄厚的公司有能力参与其中，因此中国应该有计划有目的地整合国内各项资源，与俄罗斯联邦政府、北极地方和公司等机构建立可持续的合作关系。应该鼓励中国港口城市与摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克和亚马尔等主要港口和资源产地建立友好城市、友好地区关系，加深双边关系往来，推动实质性合作。关注俄罗斯北极发展战略中“地区发展、资源开发和航道利用”的三条主线。推动双方交通海运管理部门、能源公司之间的接触和协商，将北极航运和能源放在两国整个运输贸易计划之中进行商谈。利用中国的资金优势和基础建设能力，有选择地对俄罗斯北极地区的基础设施进行投资。

三是注意参与北极事务时的公共外交。俄罗斯始终将北极地区与其安全利益相联系，传统的排外思想仍然严重，对中国参与北极活动心存疑虑的人为数不少。因此中国在参与合作的同时，要注重公共外交，要强调尊重俄罗斯的国家主权，强调中国的参与对俄罗斯实现发展目标的帮助。初期的经济活动以“保证不亏损的前提下，以对方盈利为先”，“在获取利益的同时，注重环境和生态保护”为原则，建立信任，逐步推进。

四是开展北极联合科考活动。俄罗斯北极科学考察历史悠久，中国应以北极科考合作为先导，以资金和保障优势为支撑，与俄罗斯研究北极问题的大学和科研机构建立人员交流、培训合作机制，制定有效合作项目，或力争参与俄罗斯北极科考项目，增进互信关系。从科考和学员交流开启中国参与北极的进程。建议中国的海洋大学、北极问题研究机构等与俄罗斯研究北极问题的大学、科研机构等建立北极科考和学员培训等合作协议，鼓励学生前往学习，参与俄罗斯“北极漂流大学”的夏季航行考察活动，培养极地工作者，储备极地航运人才，应对中国的未来之需。

五是实行双边合作与多边合作的有机结合。北极地区开发是一项全球瞩目的大规模系统工程。涉及资金筹措、技术配套、后勤保障、人才培训等各个领域，绝不是一两个国家能够完全承揽下来的，需要有关国家、地区和跨国公司间的通力合作。目前，包括俄罗斯政界和学界在内，国际社会普遍认同在开发北极问题上开展国际合作的必要性。中国在与俄罗斯加强北极地区双边合作的同时，宜注意同多边合作有机地结合起来。首先，是要与美国、加拿大、挪威等北极圈内国家加强沟通，平等合作；其次，是要与日韩等东北亚国家加强合作，协调立场，共同发力。中俄在北极地区的双边合作如能取得明显进展，自然就能增加双方在多边框架内的话语权和主导权，推动北极地区开发的国际合作；而多边合作一旦形成气候，也能增加我国与俄罗斯交涉的筹码，有效化解俄罗斯对中国参与北极事务可能设置的障碍。

总之，俄罗斯北极地区的开发是一项巨大的经济与社会工程。从短期来看，美欧制裁和油价下跌对俄罗斯北极政策的推行和北极油气资源开发会有一定的影响，将减缓俄罗斯北极开发的步伐，但是俄罗斯北极地区在短短的6年时间内所取得的成就，尤其在油气资源开发领域所取得的进展不会因美欧制裁而停止发展。从中期来看，俄罗斯北极地区开发国家政策的全面落实和执行将为俄罗斯经济发展寻找到新的增长点，有利于其改变单一依赖能源、资源的经济结构；从长远来看，整体提升俄罗斯北极地区的竞争优势，将有利于加强俄罗斯在北极地区的大国地位，进一步推动俄罗斯国际影响力的提升，从而最终有利于整个北极地区的和平与稳定。中国如能适时地参与俄罗斯北极地区的开发，则能发挥自身的优势帮助俄罗斯克服资金、技术和劳动力等“瓶颈”问题，促进两国经济社会持续发展，将中俄战略协作伙伴关系推向新的阶段，为中国进一步融入全球经济一体化潮流注入新的动力。