一 这次中央民族工作会议的社会与思想背景

中央在1992年、1999年、2005年曾先后三次召开中央民族工作会议，自2005年以来，我国一些地区的民族关系和社会稳定形势出现新变化，2008年拉萨的“3·14”事件和2009年乌鲁木齐的“7·5”事件是两次标志性事件，2013年北京的“10·28”事件、2015年昆明的“3·01”事件及新疆多地连续发生的暴力恐怖事件使全国各地不得不加强对暴力恐怖事件的防范，“维稳”已成为全国性的主要工作任务之一。其实，早在20世纪80年代后期，在西藏和新疆就开始出现了民族关系恶化的一些迹象，在90年代“反对三股势力”的斗争已经成为新疆的主要工作，但是，近期发生的多起恶性事件使得“维稳”形势更加严峻，也使全国各族人民对我国民族关系的发展态势更加关注。

正是由于近年来我国民族关系中出现一系列新的重大变化，而且现行的民族理论教科书没有对这些新现象提供有说服力的理论说明和对今后工作的指导和建议，自2000年以来，我国学术界就开始了围绕是否需要对新中国成立以来我国民族理论、制度和相关政策进行反思的大讨论。其中主要议题有：新中国的民族理论、制度和政策是否受到“苏联模式”的影响？我国的56个“民族”在西方话语体系中是接近近代欧洲带有政治色彩的“nation”（民族）还是更接近美国国内所用的“ethnic group”（族群）？苏联解体和美国种族关系改善是否为我国调整民族关系提供某些启示与借鉴？在对国内各民族对自身群体认知意识方向的引导上，我国应当强调各“民族”的政治权力和强化各自“领土”区隔和人口边界，还是应当逐步淡化各“民族”的政治意识，努力促进彼此之间的交流交往交融？中国是应当继续强化“民族区域自治”制度中的“民族”因素并进一步制度化和法规化，还是积极落实宪法中明确的各项公民权利，把各少数民族精英和民众所关心的所有权益都纳入宪法和全国性法规的框架下妥善解决？为了实现真正事实上的民族平等和共同繁荣，我们是应当在尊重历史的前提下兼顾族群集体权利的同时逐步加强公民个体权利的落实，还是继续突出族群集体权利、坚持群体之间的权益博弈？换言之，我国是应当引导各族民众不断加强对“中华民族”和国家的政治和文化认同，还是淡化甚至公开否认“中华民族”这个政治与文化共同体，把56个民族作为政治权益和经济文化权益保障的基本单元？

在21世纪初开启的关于民族理论和民族政策的大讨论中，学者们提出了针锋相对的不同观点。如2000年笔者在讨论民族区域自治制度时提出“民族与区域之间的关系应当逐步淡化。对于各部分公民（当然包括少数民族成员）权利的保障机制将逐步从地方性行政机构的运作向全国性法制体制的运作过渡”，提出应当“主要从文化的角度和层面来看待族群（民族）问题，而不要……把我国的民族问题 ‘政治化’”，并建议进行话语调整，即保持“‘中华民族’的称呼不变，以便与英文的 ‘nation’相对应，而把56个民族改称 ‘族群’，以与英文的 ‘ethnic groups’相对应”（马戎，2000: 137, 141, 135），明确提出中国民族问题应当“去政治化”的议题（马戎，2004），剖析中国社会现时存在的“汉族-少数民族二元结构”的利弊（马戎，2010）。2011年胡鞍钢、胡联合提出了“第二代民族政策”，主张“实现从识别国内56个民族、保持56个民族团结发展的第一代民族政策，到推动国内各民族交融一体、促进中华民族繁荣一体发展和伟大复兴的第二代民族政策的转变，建构起凝聚力越来越强、你中有我、我中有你、不分你我、永不分离的中华民族的繁荣共同体”（胡鞍钢、胡联合，2011）。

与此同时，有的党内高级干部也在中共中央党校《学习时报》上发表文章，明确指出应“增进各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。现在，我们有的教育和行政措施有意无意弱化了国家观念和中华民族认同的教育。……要把尊重差异、包容多样、促进交融作为民族工作的基本取向。我个人倾向于将来居民身份证中取消 ‘民族’一栏，不再增设民族区域自治地方，不搞‘民族自治市’，推行各民族学生混校”（朱维群，2012）。

以上观点均引发学术界特别是民族理论界的激烈争论。有的学者在讨论中公开提出中国只有“中华诸民族”而“不存在 ‘中华民族’”的观点（都永浩，2010），有人认为在中国的民族工作中，《民族区域自治法》的“落实、实现程度是不够的，这是最大的问题。我们155个自治单位，依法制定自治条例是法律规定的一部分，只有制定了地方自治条例才能落实自治法，现在……还有15个地方没有自治条例，其中就包括5个自治区的自治条例”（郝时远，2013: 81），认为制定这些自治区的自治条例是坚持和完善民族区域制度所面临的最大的问题。同时指出“民委系统不是一个强有力的职能部门……在地区的民族政策的贯彻执行上，党政部门、维稳部门有更多的发言权和判断力，这就使很多我们在民族政策方面的原则受到了忽视”（郝时远，2013: 80），认为加强民委系统的地位与权力将有利于贯彻党的民族政策。有人认为，居民身份证中取消“民族”一栏就是“取消民族身份”，就是民族“同化”。其实，世界上没有几个国家在国民身份证上标明“种族”或“民族”身份，但是都同样承认种族和族群的文化和历史差异，也都制定了处理和改善族群关系的政策。俄罗斯在1997年正式取消了身份证上的“民族身份”，区分了“国家民族”和“族裔民族”，与此同时仍然尊重民族差异，制定了内容不同的民族政策。而卢旺达在国民身份证上注明“图西族”和“胡图族”，成为种族大屠杀时进行身份识别的主要工具。

面对学术界的争论，中央领导人对于这些议题也在思考并有所反应。如2010年全国“两会”的《政府工作报告》中，与以往不同的一点，就是没有提及“民族区域自治制度”，而是强调“加强国家意识、公民意识教育。我们要旗帜鲜明地反对民族分裂，维护祖国统一”。这次政府工作报告发表后引发激烈反弹，因此在2011年及以后“两会”的《政府工作报告》中均提出要“坚持和完善民族区域自治制度”。

这些在主要观点和基本立场上差异很大、针锋相对的争论确实在我国民族理论界和民族工作队伍中引发了一定程度的思想混乱和观点分歧。今后我国民族工作的方向是什么？基本思路应当是什么？人们期盼中央能够及时地对于这些争论拿出一个基本态度，以便大家能够统一思想，步调一致，齐心合力地做好我国的民族工作。从我国的社会变迁和学术争论这个大背景来看，第四次中央民族工作会议的召开非常及时，会议提出的主要任务是“准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律，统一思想认识，明确目标任务，坚定信心决心，提高做好民族工作能力和水平”，这一定位也非常准确。