一 推进法治中国建设的意义

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）, 《决定》第九项重要议题“推进法治中国建设”对“法治中国建设”提出了原则性要求及具体制度性要求。《决定》要求：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”《决定》对建设公正高效权威的社会主义司法制度给予高度重视，并将“深化司法体制改革”作为“推进法治中国建设”的一项原则性要求来对待。为了实现“推进法治中国建设”的原则性要求，《决定》还对“法治中国建设”提出了五项具体制度性要求，包括“维护宪法法律权威”“深化行政执法体制改革”“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”等方面。其中，在司法制度改革方面提出了两项具体任务，这充分说明当下和今后一段时间内，深化司法体制改革是推进法治中国建设的一项重点工程。

《决定》以中央文件的形式第一次正式提出“法治中国建设”的目标及制度要求，对于我们正在进行的全面推进依法治国基本方略具有非常重要的理论意义和实践指导意义，是今后一段时间指导我国法治建设的一个非常明确的行动纲领，这是一项具有划时代意义的国家建设和社会建设系统工程。“推进法治中国建设”是全方位的，涉及法制建设的各个领域，包括立法、执法、司法和守法、法律教育、法律监督等。因此，正确认识“法治中国建设”的意义既要有宏观和总体的战略考虑，同时也要关注具体的制度完善，更需要关注如何在宪法的框架内有序推进法治中国建设。

（一）“法治中国”建设是实现“法治国家”的具体政策目标

自党的十五大报告将“依法治国、建设社会主义法治国家”明确写入执政党的工作报告，1999年通过对现行宪法的第三次修改将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，全面推进依法治国基本方略成为党的政策与国家宪法和法律“双轮驱动”的时代主题，也成为具有完全“合宪性”的国家发展战略。但是如何在制度建设上具体给出实现“法治国家”的时间表和路线图，仍然是我们在实践中需要不断加以探索的法治建设主题。

习近平总书记在2013年1月7日召开的“全国政法工作电视电话会议”的讲话中明确指出，全国政法机关“要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。”至此，“法治中国”的概念应运而生。“法治中国”概念的提出具有非常重要的理论意义与实践意义，它使得实现“法治国家”有了具体和明确的奋斗目标，是“法治国家”理论的继承与创新，既与“法治国家”的奋斗目标一脉相承，又具有独立的价值目标，成为新时期我国法制建设的又一个具有战略意义的风向标。

“法治中国”与“法治国家”是一脉相承的体现依法治国基本方略要求和法治基本精神的“具体目标”。相对于“法治国家”来说，“法治中国”具有更加现实的意义。

“法治中国”超越了“法治国家”的抽象意义，将“法治”要求与“中国”这个具体的具有主权特征的地理意义上的国家概念结合起来，使得“法治国家”有了明确的具体适用和生效的区域和范围，将“法治国家”变成了一项针对中华人民共和国主权管辖范围内所有领域的具体目标，故相对于“法治国家”来说，有着更加明确的指向性。加上作为国家根本法的宪法目前仍然是主权国家合法性的最高载体，因此，“法治中国”在外在形式上，是作为根本法的宪法与“法治国家”的有机统一体。“法治中国”可以使得“法治国家”落地生根，有了中国现实的活生生的实践法治的“场域”，同时，“法治中国”也使得全体中国人民都肩负了“法治国家”建设的历史重任。“法治中国”作为建设“法治国家”的具体平台，它是“法治国家”“法治政府”“法治社会”在中国这块土地上的有机结合和统一，“法治中国”的行为直接指向了中华人民共和国境内的所有国家机关、社会组织和公民个人，指向了宪法所规定的所有的行政区域，包括港澳台、民族区域自治地方以及驻外使领馆、中国籍的运输工具，甚至对在华工作的外国人和外商也具有明确的指导意义。因此，“法治中国”概念的提出非常及时，它的应运而生，一方面是“法治国家”“法治政府”“法治社会”一体建设的“生动体现”和时空上的最佳“结合点”；另一方面，“法治中国”又是对目前业已开展的“地方法治”的充分肯定和高度概括与总结。只有全面和辩证地看待“法治中国”在继承和发展“法治国家”方面的意义和作用，才能更加有效地构建科学的“法治中国”理论，为“法治中国”的制度建设提供指引，也才能秉承“法治国家”的发展目标，在更加规范的意义上全面深入贯彻落实依法治国基本方略，将“法治”落到实处，使得“法治”精神在中国大地上生根发芽，形成生机勃勃的“法治文化”，彻底走出影响了中国几千年的封建法律文化的窠臼，用一种全新的治国理政的法治理念来构造未来中国的发展前景。

（二）“法治中国”建设有利于“法治国家”建设从“国家法治”与“地方法治”两个层面同时推进

“法治中国”作为与贯彻落实依法治国基本方略密切相关的一项具体的政策路径，其重点不在于“法治”本身的要求，“法治中国”中的“法治”的价值要求已经由依法治国基本方略的基本内涵所包括，不存在与依法治国基本方略要求不一致的“法治中国”的“法治”要求。“法治中国”是依法治国基本方略在“中国”这个主权国家概念上的具体落实，故“空间”上的适用性是“法治中国”深化依法治国基本方略内涵的重要功能，也是作为中华人民共和国根本法的宪法最高法律效力的制度延伸。在依法治国基本方略适用的空间特性上，从中国作为一个主权国家整体上来看，“法治中国”要求达到“国家法治”，也就是说，只要是中国主权所及范围，必然是“法治”价值所作用的区域；从另一方面来看，由于“法治中国”中的“中国”是由宪法所确认的一个个具体的行政区域构成的，既有地理区域意义，也有国家统治或行政治理意义，故“地方法治”也是“法治中国”的表现形式。在“法治中国”的大背景下，应当存在与“国家法治”相对应的不同形式的“地方法治”，并且两者之间存在着密切的相关性。只有“地方法治”保持与“国家法治”齐头并进的发展水平，“法治中国”建设才能在总体上得到有序推进。因此，在依据《决定》的要求展开各项制度改革的过程中，必须要始终关注具体的法律制度改革措施在中央和地方两个层面的可能性和现实性，不可偏废，这是现行宪法所确认的中央与地方关系的一项重要原则。1982年现行宪法第2条第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。建设“法治中国”，坚持“国家法治”与“地方法治”一起抓，齐头并进发展，完全符合现行宪法的原则与精神，具有较为扎实的宪法依据和宪法基础。

从“国家法治”与“地方法治”的一般逻辑关系来看，“法治”中的“法”其基本含义是指“国法”，当然首先是指作为国家根本法的宪法。故“法治中国”首先是“国家法治”意义上的，如果“国家”还没有“法治化”，如果作为国家根本法的宪法都得不到有效实施，宪法的最高法律效力得不到体现，作为国家的组成部分的“地方法治”是无法成立的。所以，如果没有明确“国家法治”意义背景下的“法治中国”概念，过于超前地以中国主权范围内的“地方法治”为主题，在逻辑上存在着“皮之不存、毛将焉附”的“大前提欠缺”；另一方面，由于主权意义上的中国在地理概念上和行政区划意义上是由不同的地方单位构成的，因此，在“国家法治”总体框架下，各个地方的“法治”也可以具有本地方的特色。从“法治”推进的程度和状况来看，“国家法治”也离不开一个个具体的“地方法治”。所以，“地方法治”在“国家法治”大原则确定的前提下，可以具有自身存在的特殊性，可以具有具体法治意义上区别于其他地方的“地方特色”。但是，从“国家法治”与“地方法治”存在的时空效力来看，应当是基本同步的，不论地方在建设“地方法治”中具有多少超前性或典型意义，都必须将“地方法治”限定在“进行时”的状态，绝对不能在“国家法治”实现之前就宣布“地方法治”先行实现，这一点从“法治中国”的角度来看，其正当性显得更加清晰明了。这是全面推进依法治国基本方略过程中的一种具体路线图，具有可实际操作性，从理论上解决了依法治国基本方略从理论向实践有效转化的路径问题，是依法治国理论的新发展和新提高。

当下，“法治中国”概念的意义相对于“地方法治”的实践对于全面推进依法治国基本方略具有更加现实和紧迫的必要性。早在十年前，我国的一些省级行政区域，就开始陆续提出“地方法治”的口号。例如，“法治浙江”“法治湖南”“法治江苏”“法治广东”等。其中，“法治浙江”和“法治湖南”没有停留在对概念的一般宣传上，出台了比较全面和系统的规范性文件来具体落实“地方法治”的各项要求。

（三）“法治中国”建设有利于法制建设工作的整体布局

毋庸置疑，《决定》明确提出“推进法治中国建设”，为全面推进依法治国基本方略的实施提出了明确的目标，特别重要的是，“法治中国”中的“中国”指向了实实在在的当下正在实现民族伟大复兴、以实现“中国梦”为终极导向的，在国际社会享有完全独立主权并在国际事务中发挥着极其重要作用的中华人民共和国，是中华人民共和国现行宪法宣示主权适用的领域。对一个主权完全独立的国家提出整体上达到“法治”水准的要求，这是当今世界任何一个走向现代化的国家和民族都在经历着的前所未有的人类文明建设的重大工程。在实现中华民族复兴和“中国梦”的伟大征程中，中国需要“法治”，中国人民需要“法治”，国际社会也需要一个“法治中国”更好地发挥自身在维护世界和平中的作用，所以，“法治中国建设”意义深远。作为一项复杂的社会系统工程，相对业已存在的“地方法治”实践来说，“法治中国”在“国家法治”层面上还没有形成全面和系统的完整理论，这种状况亟待改变，尤其突出的是国家的司法管理体制，不论是理论层面，还是在具体的司法实践中，相对于国家立法活动和行政管理执法工作来说，都显得比较滞后。可以在宣传“法治中国”对全面推进依法治国基本方略的作用的过程中，由中央决策层起草和发布关于《全面推进依法治国、建设法治中国的决定》，通过该《决定》的发布，集中体现执政党在依法治国、建设社会主义法治国家方面总体理论设想和具体的制度实践方式，特别是要明确司法管理体制，尽快完成“法治中国”建设的整体工作布局，为全面贯彻落实依法治国基本方略的各项要求提供理论依据和政策基础。按现行宪法所确立的行政区域划分原则，“法治中国”既有整体意义上的“国家法治”，同样，“法治中国”也基于行政区域的特点而具有地方特色，并且需要通过“部分法治”向“全部法治”的整体上逻辑发展和逻辑过渡，为此，在“法治中国”的大背景下，“依法治省”“依法治市”“依法治县”“依法治乡治镇”“依法治村”“依法治港”“依法治澳”“依法解决两岸关系”“依法治理驻外机构和人员”等，都是“法治中国”整体布局中的重要组成要素，而且是不可分割的组成部分，没有“部分法治”“地方法治”，就没有“国家法治”和整体意义上的“法治中国”。“法治中国”是“法治国家”建设抽象和具体的统一、理论与实践的统一、现实与未来的统一。