创建节水型社会的社会学分析

节水型社会建设是关系经济社会可持续发展的大事，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《中华人民共和国水法》都强调要节约用水，建立节水型社会。如何创建节水型社会？很多人以为这是某些政府部门或用水单位的事，这个理解是不完全正确的。水是典型的公共物品，社会上每个人每天都要用水，因此，创建节水型社会不仅仅需要政府部门、用水单位参与，而且需要全民参与。全民参与节水需要解决社会组织与推动机制问题，不解决这个问题，创建节水型社会就无法落到实处。

一 什么是节水型社会

根据国务院及水利部相关的水资源文件，所谓节水型社会应当是全社会的民众都有自觉的节约用水、珍惜水资源的意识，在使用水资源的过程中，努力提高水的利用效率，不浪费、不污染水资源。我们社会上的每一个人都是水资源的使用者，工农生产更是离不开水资源。因此，创建节水型社会需要全民参与。节约用水，保护水资源应当成为公民道德建设的一个部分。

创建节水型社会是富有长远战略意义的国策，它是当代中国实施可持续发展战略的要求。水是人类社会最重要的一种基础性自然资源之一，是生态环境的控制性要素，又是一种稀缺性资源。我国是水资源短缺非常严重的国家，同时水浪费与水污染现象又非常突出。随着社会经济的不断发展，水资源短缺已成为制约中国社会经济可持续发展的重要因素。中国这样的人口大国，如果不实施节水战略，将是一个重大失误。无论是缺水地区还是水资源相对丰富地区，都要建设节水型社会。节水方针与节约能源的方针是一样的，是一种积极的、富有长远战略意义的国策，而非缺水所逼出来的权宜之计。

创建节水型社会还必须同保护水资源环境相结合，树立环保观念。目前中国的水资源短缺与水资源污染、水资源环境恶化有直接关系，因此，节水与环保必须紧密结合在一起，单纯强调节水只是治标不治本。创建节水型社会，要求我们在水资源开发与利用过程中要坚持人与水和谐相处及环保观，坚持推进资源利用与经济社会协调发展，在治水中坚持按自然规律办事，在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害，减少对水环境的干扰和破坏，实现水资源利用的可持续发展。

创建节水型社会需要对用水情况进行量化比较。社会指标体系是进行社会测量、社会预测的手段。编制节水型社会指标体系就可以指导全社会如何节水，什么才是节水，达到什么目标才算是节水社会等。编制社会节水指标体系要参考节水先进国家的经验与技术标准。节水社会的指标体系应分为四个部分：城市居民生活用水指标体系、城市服务业与公用事业用水指标体系、农业生产用水指标体系（特别是北方灌区农业）、工业生产用水指标体系。

二 创建节水型社会需要全民参与

1．全民参与节水的必要性

全民参与节水型社会的创建，不仅仅是应当的，而且是必需的。水是一种典型的公共物品，因为社会上的每一个人都是水资源的使用者，因此，创建节水型社会需要全民参与。另外，从公共物品的可持续利用角度来看，全民参与也是必需的。水资源是公共物品，公共物品在使用过程中，存在“公地悲剧”与“搭便车”问题，即人们在使用公共物品时，往往追求个人利益的最大化，不珍惜公共资源。随意地使用会导致公共资源浪费或枯竭。如在河流的上游随意扩大取水量，会导致河流下游无水；乡镇企业为了追求经济目标对超标排放的污水不治理，会加重环境污染；等等。这些现象都是社会个体的理性而导致的集体无理性，从而浪费公共资源，使之面临枯竭的可能。面对公共物品使用过程中出现的“公地悲剧”与“搭便车”现象，美国著名经济学家奥尔森在其名著《集体行动的逻辑》中认为，解决之道是集体行动，而非个体行动；是合作，而不是孤立；是奉献，而不是索取。

社会参与也是可持续发展的要求。联合国环境与发展大会在《21世纪议程》中明确指出可持续发展的一个基本的先决条件是，公众广泛地参与决策。走可持续发展之路，保护和改善生态环境，要求各个阶层、各类群体的社会成员均积极参与。每一个社会成员，不论其身份、地位和职业如何，都是同可持续发展相关的，都应以适当的方式致力于可持续发展。

2．树立水危机意识，培养公民自觉节水的道德意识

建立节水型社会，需要全民参与，迫切需要社会民众对中国水情有基本了解，树立一种危机意识与忧患意识，将水问题的严峻性上升到中华民族生死存亡的高度去考虑，这并不是危言耸听，而是迫在眉睫的事。应当通过媒介宣传或教育体制，将中国水危机的现状告诉每个公民，使公民树立对水的忧患意识，培养公民自觉节水的道德意识，从而在全社会形成一种爱护水资源、节约用水的良好的社会道德风尚。开展全国性节水运动，且要常抓不懈，在这里，韩国经验值得借鉴。韩国政府将每年的3月22日定为全国节水日，全国上下举行相关活动，宣传“爱水就是爱国”的理念，并聘请专家讲解有关水的知识，介绍韩国水资源面临的问题，推广节约用水的有效办法。此外，对于破坏环境及污染水资源的行为，韩国电视报纸等媒体也是毫不留情地揭露。中国也需要一个全国性的节水日，介绍中国水资源所面临的问题，培养公民自觉的节水意识，将爱水与爱国结合在一起，从而将自觉节水的意识贯彻到每个公民的思想观念之中。

3．全民参与节水的社会组织机制

全民参与节水行动，涉及如何组织参与的问题。社会上的每一个人都生活在不同的组织中，利用社会组织进行动员能较好地解决参与问题。社会组织可分为正式组织与非正式组织。涉水的正式组织包括政府涉水管理部门、社会用水单位，另外还包括水利科研部门及新闻传媒等。政府涉水管理部门，如水利、环保等部门的主要职责是制定相关节水政策、制定节水标准，监督社会企业事业单位与农业生产用水情况。政府部门应当鼓励节水先进单位，处罚浪费水资源的单位，担当好节水型社会的指导者与裁判者的角色。社会用水单位要严格执行用水指标，节约用水，且污水要达标排放。水利科研部门等应为节水提供技术支持，走技术型社会节水之路。新闻传媒要积极配合，为创建节水型社会提供社会舆论支持。

非正式组织主要是指非政府组织，又称“非营利部门”，它们主要是指民间各类环保组织、农村灌区用水者协会、城市社区居民委员会等。非政府组织主要从事社会公益活动，它是非强制、非等级和非利润取向的网络型组织。由于自身的一些独特性质，非正式组织能弥补市场与国家的一些缺陷，并在社会发展领域扮演越来越重要的角色。在发达国家中，非政府组织是环境保护的一支重要力量。目前，中国从事环境保护的非政府组织正在发展之中，未来必将在环保领域中发挥重要的作用。非正式组织是推动民间节水与水资源环保工作的重要力量，也可以对正式组织的参与问题起到很好的监督作用。因此，创建节水型社会要利用民间非正式组织的力量，搞好民间的节水行动。

三 创建节水型社会指标体系，提高用水效率

创建节水型社会需要对用水情况进行量化比较，并创建节水型社会指标体系，只有这样才能更好地指导全民节水运动。节水型社会的指标体系应分为四个部分：城市居民生活用水指标体系、城市服务业与公用事业用水指标体系、农业生产用水指标体系（特别是北方灌区农业）、工业生产用水指标体系。

编制社会节水指标体系要参考节水先进国家的经验与技术标准，节水不等于降低用水量，而是提高用水的效率。为了实现全面建成小康社会的宏伟目标，我国将在较长时期保持经济社会较快发展，生产用水会不断增长；随着城市化水平、人民生活水平的提高和卫生习惯的改善，生活用水也会较快增长。因此，我们不能简单地用用水量的绝对减少作为节水型社会的评价指标，关键是用水效率和效益，以更小的用水量增加支持更大的经济增长。目前我国单位GNP（国民生产总值）的水耗是美国的4倍，是日本的11倍，节水潜力巨大。

提高用水效率包括配置效率和使用效率。首先要提高水资源的配置效率，就是要及时把适量的水配置到合适的区域和行业。根据世界银行的统计，在低收入国家中农业用水、其他产业用水和生活用水的比例是91: 5:4；中等收入国家是69: 18: 13；高收入国家是39: 47: 14。由于农业的收入弹性低、生产率上升率低、附加价值低，要提高用水效益，就要逐步减少农业用水比例，提高工业用水的比例。其次，要通过科学管理和技术进步降低单位产品和服务的用水量。要在结构效率和产品效率的基础上，实现全社会用水效率的提高。最后，要积极治理水污染，增加水的重复使用率，将节水与水污染治理密切结合。因此，节水型社会建设强调水资源的合理配置和科学管理，以提高水资源利用效率和效益为核心，应采取优化配置水资源、调整经济结构和产业布局、防治水污染、开发非传统水源等措施。

总之，我们要从更广阔的视角看待节水型社会建设，该节水就节水，该开源就开源，而不是就节水论节水，关键是提高全社会的用水效率和效益。

四 节水型社会的推进机制

如何将节水行动变为社会群体和个体的自觉行动呢？这里需要解决推进机制问题。一般来说，刺激社会经济主体个体采取自觉的行动主要有三种方法：政府行政手段、市场经济手段与社会激励手段。在创建节水型社会的过程中，离不开这三种手段，不过侧重点有所不同。我们认为，节水型社会的本质特征是应当形成一套以市场经济手段为主的节水机制，辅以行政手段与社会激励，使节水成为企业与个人的自觉自愿的行为。水是一种商品，在管理水资源时应当主要利用市场经济手段，但水同时又具有公共物品的性质，需要政府从宏观层面加以统一管理，因此离不开政府的行政干预。在社会经济活动中，“市场失灵”“政府失灵”经常出现，而社会激励是对二者必要的补充。三者有机结合，将有助于形成一套自我调节、自我约束的节水型社会的推进机制。

1．政府行政机制

中国水资源管理体制存在重建设轻管理的现象，致使水资源利用率不高。因此，必须改变轻管理的现状，切实建立有效的、流域与区域相结合的水资源统一管理体制，制定和完善科学的用水定额和指标评价体系，特别是要研究建立社会主义市场经济条件下的水利管理体制，采取有效的技术经济措施，实现水资源优化配置、节约和保护，提高水资源利用率，促进水资源供需平衡。国内外实践表明，城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用等涉水事务归水务局进行统一管理，是符合经济社会发展要求的。对此，中国应当积极借鉴发达国家先进的管水经验——成立水务局是加强水资源统一管理的重要措施，也可以说是政府在水资源管理体制方面的一大创新。

在治水节水过程中，要体现现代法制精神，要加强相关的水事法制建设，实行依法治水节水。目前我国已制定多部关于水资源利用与保护的法律与法规，但执行情况不好，需要加大执法力度，对一批严重污染水资源的企业给予关停。在节水方面，目前没有一套有效的节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系，因此首要任务是建立正式机制，尽快出台相关政策法规，将节水工作纳入法制轨道。应加快出台《全国节约用水管理条例》《水资源费征收管理条例》《节约用水和水资源综合利用促进法》等一系列配套办法和法规，把高效、综合利用水资源工作纳入法制轨道。

2．市场经济机制

在市场经济体制下，经济利益的预期是影响人们行为的主要力量，水资源供求关系变化必然带来经济利益的变化。因此，要建立促进全社会节水治污的机制，就要建立一套健全的制度来规范水资源供需关系变化时的经济利益关系的变化，使这种经济利益的变化有利于水资源的合理配置和高效利用，通过经济利益驱动形成节水与治理水污染的激励机制，使节水与治污成为人们自觉的行为。水权交易制度是利用市场经济手段推动节水的有效措施，目前这种分配水资源的措施正在全国推行。

实施水权交易制度，首先要明晰水权。稀缺资源配置的实质，就是对资源权利的安排。要使人们自觉地节约水、保护水，就要明晰水权，正所谓有恒产者有恒心。在市场经济中，水交易实质上是水权的交易，要通过市场配置水资源，也要明晰水权。其次，要实施水权管理，在水资源稀缺状态下，取得水权要付出代价，要交纳水资源费，要保护水权拥有者的权益。最后，培育和发展水市场。水权可以上市交易，即水权拥有者可以出让水权并获益。通过上述制度安排，水权拥有者可以通过提高用水效率将节约的水转让给其他用水户和将水权转让给更高效益的用途来获得收益，从而形成从微观上促进用水户提高水的有效利用率、实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构、促使水资源从低效益的用途向高效益的用途转移的资源流动机制。

政府还应当积极利用市场经济手段干预节水行动。除了建立水权制度，改革水资源管理体制，实行总量控制与定额管理相结合的基本管理制度，还要制定一系列经济政策，通过经济手段促进节水。具体包括通过征收水资源费把水环境在生产产品和提供服务方面付出的代价计入价格；对有害于水资源和水环境的活动征税；推行排污权交易；实行节水产品认证和市场准入制度；减少用水补贴；对节水技术开发和推广予以补贴；等等。实施上述政策，可以通过用水行为产生经济效果直接影响消费者的消费水平和企业的利润预期，能够引导消费者和生产者调整用水行为，从而引导水资源的重新配置。

3．社会激励机制

社会激励机制主要是指社会舆论评价系统，分为正向激励和反向激励两种。正向激励是指对积极参与节水行动的社会主体予以精神奖励，反向激励是指对“搭便车”的行为予以谴责。在推进政府与市场正式机制建设的同时，要注重社会激励机制的建设。

社会激励机制是相对于政府与市场的非正式机制，它依靠社会舆论、社会道德规范来约束社会主体的行为。社会激励机制依靠一组对他人行为的期望来约束人的行为，这些期望来自对游戏规则和行为是应受处罚或赞扬的共同理解，是建立在大多数社会成员共同的行为理念基础上的。以社会舆论与道德规范为基础的社会激励机制能在一定程度上弥补法律和正式规章的不足。其也可以在正式机制不存在，或无法使用，或不能发挥作用时，替代正式机制。一般而言，正式机制越完善，非正式机制的作用越明显。世界银行的研究报告指出：在市场经济发达国家，正式机制是对非正式机制的补充，非正式机制因为有正式机制做后盾而十分有效。

发挥社会激励机制的作用，还要大力培育人与水和谐相处的理念，树立水环境伦理观，发动民间组织和个人参与节水型社会建设，充分利用媒体传播信息，吸引全社会关注节水型社会建设，形成一种节约用水的社会风气和社会规范。建立非正式机制能够促使正式机制更好地发挥作用，如果社会规范和社会风气未得到充分的发育，正式机制就不能产生所希望的结果。更重要的是，只有当节水意识深入人心，形成了有利于节水的社会规范、社会风气，才能建成真正社会意义上的节水型社会。