二 我国学者对于城市管理内涵的认识

（一）我国城市管理的实践发展

我国城市管理实践起步较晚，因此，国内学者对城市管理的研究也比西方学者稍晚，总体而言，学界对城市管理的关注兴起于21世纪初。

虽然在新中国成立之初，我国就已经开始了城市管理实践的探索，但城市管理体制机制的真正建立还是在改革开放以后。伴随着30多年的经济高速增长，城市建设日新月异，相应地，我国的城市规划、城市管理逐步走向科学化、规范化、现代化。具体而言，我国于1986年提出转变城市职能，首先调整和强化了城市的建设职能，由此拉开了中国城市大建设的序幕。然而，缺乏科学规划的、如火如荼的城市建设，必然导致城市布局凌乱，重复建设屡见不鲜，人力、物力资源浪费严重。20世纪90年代开始，各地逐渐认识到规划的重要性，特别是随着《城市规划法》的颁布与实施，城市规划的职能得到凸显和明确。在机构建设上，规划职能从建设部门中独立出来，成立了专门的城市规划局，强调了规划在城市建设与发展中的龙头作用。在这一时期，从国家到地方，各级城市政府的工作重点仍然是以经济建设为中心，因此城市的管理职能还没有引起应有的重视。

随着城市化进程的日益推进，一幢幢高楼拔地而起、一个个城市工业园区相继建成，然而，这些不仅没有改变，反而是加重了城市“脏、乱、差”的局面。如何管好刚刚建成的新城市，使城市的软件能够与城市的硬件相匹配，已成为我国城市政府面临的新问题，也使城市的管理问题凸显出来。21世纪初，沿海先发城市相继成立了独立的城市管理办公室和城市管理综合执法局等机构，专司城市管理与城市执法职能。如浙江省杭州市在2003年将原市建委和原市政市容管理局承担的有关城市管理职能剥离出来，成立了杭州市城市管理办公室（简称“城管办”），主要承担市容环卫、市政设施、户外广告等诸多方面的管理职能，成为杭州市级层面进行城市综合管理的主要机构。2004年9月开始，杭州市各区级政府也相继成立了区一级的城管办。

21世纪初，我国绝大部分城市基本建立起规划、建设、管理的职能框架，在市、区、街道体制上，逐渐形成并日益完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制，城市的管理职能体系逐渐明确，并提出了“规划是龙头，建设是基础，管理是关键”的指导思想，试图逐步改变“轻规划、重建设、轻管理”的局面。2009年，随着我国大部制改革的深入，城市管理体制也进行了相应的改革，很多城市相继成立了“城市管理委员会”，赋予城市管理部门以更高层次、更加综合的管理职能。如2011年7月，为了突破管理与执法分离所带来的“分工又分家、协调难度大、工作效率低”等弊端，转变杭州市城管办职能超载，即“小马拉大车”的局面，杭州市委市政府研究决定将城管执法局和城管办合并为杭州市城市管理委员会，内设15个处室，主管全市的城市管理和城市管理行政执法工作。

（二）我国城市管理的理论演进

随着我国城市管理实践的推进，城市管理的理论研究也日益丰富。表2—1和图2—2是1990年以来我国学界关于“城市管理”研究的文献数量。表中数据来源于万方数据（包括期刊论文、学位论文和会议论文），检索方式分别按照关键词和主题为“城市管理”进行。

从文献统计可以看出，我国自20世纪90年代末以来掀起了城市管理研究的热潮，近年来相关研究的文献数量有所下降。这些文献大部分探索我国的城市管理机制（或者称之为“城市管理模式”），也有少部分涉及城市管理的内涵。与此同时，我国的公共管理理论也迅速发展。2000年，我国引入了公共管理硕士专业学位（MPA）教育，并于2001年首次招生；同样是在2000年至2010年期间，我国很多高校相继成立了公共管理学院，加强了公共管理学科建设和公共管理理论的研究。西方国家公共管理理论的成果被大量介绍到我国，如新公共管理理论和治理理论几乎是在同一时期引入我国的，这一方面加快了我国学术界与国际的接轨，另一方面大部分学者也未对“城市管理”和“城市治理”的概念做出严格区分，在术语使用上普遍存在两者混用的现象。2000年以后，我国关于城市治理的文献迅速丰富起来。

表2—2和图2—3是1990年以来我国学界关于“城市治理”研究的文献数量，数据来源为万方数据（包括期刊论文、学位论文和会议论文），检索方式为全文检索。

我国学者关于城市管理的研究大致分为以下几个方面：

1. 关于城市管理模式的研究：所谓的“城市管理模式”（或者称之为“城市治理模式”），“是对不同类型城市在各具特色的管理体制、管理机制组合基础上，实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括”（叶南客，2000），“是城市政府在经验基础上形成的关于城市管理的理论图式和思维方式”（尤建新、陈强，2004）。章仁彪（2002）将我国的城市管理模式概括为“全球—本土化”模式，在管理内容上表现为“经济—社会—环境”的综合性，在管理主体上表现为“市府—市场—市民”的多元性，在管理对象上表现为“规划—建设—运行”的全程性。城市管理模式涉及“谁来管、管什么以及如何管”的问题（张超，2006），并受制于城市的经济社会发展阶段、城市政府的职能转型、城市的历史文化背景等。城市问题的复杂性决定了城市治理模式的多样性，不同的国家、不同的区域，甚至同一国家的同一城市在不同的时间可能采取不同的模式（王佃利、任宇波，2009）。顾朝林等（2003）和冯云廷（2004）在Pierre（1999）的研究基础上将城市管理模式概括为：企业化模式、服务型模式、管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式等六种模式。具体如表2—3所示。

总之，城市管理模式是一个系统性问题，需要吸纳非政府组织和城市利益相关者，建构多重治理体系，推动城市的管理机制不断发展。我国目前的“大国家”制度环境（这同样体现在东亚国家的公共治理制度安排中）（顾丽梅，2008），往往鼓励官僚化制度，倾向于获得官僚部门的认可和资助（李文钊、蔡长昆，2012）。因此，政府仍然是社会管理的主导性主体，社会管理体制也被等同于政府社会管理体制（何增科，2008：8），政社关系的主基调仍然是“控制色彩”，即使存在合作现象也仅是国家对社会控制的工具性再造（杨宝，2014）。

2. 关于城市管理内涵的研究：在《中国城市管理新论》一书中，饶会林、郭鸿懋和王明浩（2003）将城市管理概括为“四大服务”和“五大职能”，“四大服务”分别是城市基础设施建设与服务、与企事业发展相关的综合服务、与居民生活相关的综合服务以及城市科学文化普及教育服务等，“五大职能”分别是导引、规范、治理、服务和经营等。可见，他们对城市管理的内涵界定是非常宽泛的，不仅涉及城市的建设和服务，还涉及城市的经营活动。可以理解为城市政府应该对城市行政辖区内一切人、事、物进行管理，包括政治、经济、社会、文化等各个领域（周坤、翟宝辉，2010）。持类似观点的学者还有高梅生（2007）、陈强和尤建新（2008）、连玉明（2009）和张国庆（2010）等，他们都认为城市管理是对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称，是城市政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元城市主体一起，综合运用行政、经济、法律和教育等手段对市政、民政、财政、行政等四个方面进行管理，换言之，城市管理是对城市的公共事业、公用设施、公共事务等城市设施以及经济、社会和文化等进行全面的、综合性管理，最终目的是满足城市社会和经济的发展需求，改善居民生活质量，提高城市的公共福利。

鉴于城市管理的实际运行情况，一些学者并不赞同将城市管理职责界定得如此宽泛，认为政治、经济、社会、文化这些在基础设施平台上开展的活动是城市的衍生功能，都有专门的管理部门，因而不应再纳入城市管理范畴。在他们看来，城市管理应该有所为有所不为，不是什么都要管，其职能主要是维持基础功能的正常发挥，保证城市公共空间有序协调。中国城市管理体制及机制研究课题组也认为城市管理应当管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城市管理部门来管。

也有些学者比较关注城市管理的公共服务性，认为提供公共服务是城市最基本的特征（姜杰、邬松、张鑫，2012）。金南顺（2005）提出城市公共服务有三个基本问题，依照逻辑顺序依次是为谁服务、是什么服务以及如何服务，并得出以下结论：（1）城市公共服务应更加关注普通市民；（2）服务内容应根据城市的具体条件和市民的实际需求而调整；（3）城市政府应致力于为市民提供无缝隙的、市民满意的公共服务。因此，城市管理的主要内容就是提升城市公共品供给能力，满足城市公共性需求（姜杰、邬松、张鑫，2012；诸大建、刘冬华、许洁，2011）。

综上所述，国内学者对城市管理内涵的诠释基本上可以概括为广义和狭义两种。狭义的城市管理包括环卫、园林、绿化、城监等管理与控制活动，广义的城市管理是指按照城市市场经济规律，城市政府进行的城市资本营运、城市经营、城市整体运作等经营管理活动，即把城市当作企业那样去经营（王为一，2002）。张小明、曾凡飞（2010）对城市管理三个层面的划分正好契合了广义和狭义的城市管理：一是市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理，基本上就是“小城管”（狭义城管）的职责；二是社区建设、社会管理；三是开发、经营和发展城市经济，即广义城管。